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□娄飞鹏
防范化解金融风险,是打好防范化解重大风险攻坚战的重点；结构性去杠杆,则是防范化解金融风险的重点。
4月2日召开的中央财经委员会第一次会议指出:“打好防范化解金融风险攻坚战,要坚持底线思维,坚持稳中求进,抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路,分部门、分债务类型提出不同要求,地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来,努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。”防范化解金融风险,是打好防范化解重大风险攻坚战的重点；结构性去杠杆,则是防范化解金融风险的重点,需要采取针对性的措施抓实抓好。
2008年国际金融危机之后,我国的杠杆率提高较快,尤其是国有企业,杠杆率提高速度更快。与发达国家相比,我国非金融部门杠杆率整体不算高,但企业杠杆率较高。在企业中,国有企业杠杆率较高而民营企业杠杆率较低。根据中国社会科学院的测算,国有企业债务在非金融企业债务中的占比约为65%,产能过剩行业的高杠杆问题更突出。国有企业内部杠杆率分化也很明显。东中西部地区国有企业杠杆率变化趋势不同,大中型国有企业资产负债率显著高于小型国有企业,即大中型国有企业杠杆率更高。
地方政府去杠杆方面,根据财政部和国家审计署的统计数据,2016年底,我国地方政府的杠杆率为30%,中央政府的杠杆率为16%,前者接近后者的两倍。同时,地方政府相对中央政府有更多的“或有负债”等债务。根据审计署对全国地方政府债务的审计数据,2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元,同期中央政府对应的债务规模依次为9.81万亿元、0.26万亿元、2.31万亿元。可见,地方政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务相对中央政府更高。
与此同时,国有企业高杠杆率和地方政府杠杆率之间的关系密切。国有企业杠杆率较高,这背后是地方政府融资平台公司类国有企业作为地方政府的融资主体,承担了地方政府的部分融资职能。这种情况出现主要是受到财政体制等多种因素的影响。1994年实施的分税制改革,强化了中央政府财权,弱化了地方政府财权,但地方政府的事权却有所加大,需要承担更多的经济建设责任。1995年开始实施的《预算法》又规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”在这种情况下,以城投公司为代表的各类地方政府融资平台公司大量出现,承担了大量的地方政府融资职能。2008年国际金融危机发生后,为实现经济增长目标,我们对地方政府融资平台公司的管理政策有所放松,导致地方政府融资平台公司在2008年—2009年快速增长,融资规模迅速扩大。
结构性去杠杆,不仅要从负债主体方面努力,而且要做好金融体制的改革优化,财政政策也要及时发力。
从国有企业作为资金需求的主体看,国有企业资金使用效率低,预算软约束问题突出,拨改贷之后缺少资本金补充渠道,资金使用效率低下的问题日渐突出,也对银行贷款有着较多的需求。而在信贷资金供给方面,我国银行间接融资占据主导地位。银行业是以国有银行为主体发展起来的,国有银行成立之初就肩负着为国有企业提供资金支持的历史重任,再加上对国有企业提供贷款的背后往往有政府信用背书,风险较低,银行业更偏好为其提供贷款。我国国有企业有贷款需求,银行业也乐意为其提供贷款,供求综合作用的结果是大量信贷资金流入国有企业并导致其杠杆率较高。2008年国际金融危机之后,国有企业投资回报率快速下滑,持续低于非国有企业,借新还旧的融资需求不断增加,与国有企业高杠杆率上升形成正强化的恶性循环,也进一步导致国有企业杠杆率较高。
因而,国有企业去杠杆,一方面,要加快完善公司治理结构,规范现代企业制度,完善国有企业资本金补充机制,消除政府对国有企业的隐性担保,减少国有企业预算软约束问题,控制低效率国有企业债务规模进一步扩大。按照“管资本”的思路,探讨对不同类型的国有企业制定资产负债率约束指标,以去杠杆为突破口深化国有企业综合改革,坚决做好僵尸企业清理工作。剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能,加快推进地方政府融资平台公司转型发展,严禁以企事业单位作为融资主体为地方政府融资。另一方面,要改革融资体制,积极培育公开透明、健康发展的资本市场,提高直接融资比重,降低对债务性融资的依赖。优化公司股票发行及上市准入、管理和退出制度。国内股权融资还有较多的制度性障碍,要根据经济发展的实际情况及时修订完善制度,加快健全和完善多层次股权市场,为非金融企业股权融资提供更加完善友好的制度支持。完善股票投资的交易管理。国内股票交易市场散户占比较高而机构投资者占比较低,股票交易投机氛围浓厚,容易导致市场波动。对此,不仅要引导投资者树立正确的投资理念,还要培育壮大机构投资者,不断扩大投资主体,丰富投资主体类型。
在地方政府融资方面:首先,要开前门、堵后门,规范地方政府融资方式。要按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》,以及2015年1月1日实施的《预算法》的要求,把发行地方政府债券作为唯一的举债方式,规范地方政府发债融资。在此过程中要注意不断丰富政府债券品种,不断丰富专项政府债券种类,增强地方政府债券的流动性。其次,要严格控制地方政府债务的总规模增长。按照第五次全国金融工作会议的要求,“推动各级政府官员树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。提高地方政府预算的科学性,加大对地方政府债务资金使用管理的绩效考核,提高地方政府资金使用效率。对不同地区的地方政府债务问题,不仅要看其总量,而且要看其潜在风险的大小,集中精力优先化解高风险地方政府债务。再次,要从严规范清理各类地方政府隐性负债。《预算法》修订实施后,在实践中不同程度地存在变通形成隐性债务的情况,从而在一定程度上增加了地方政府的隐性债务。比如,对政府与社会资本合作(PPP)模式进行异化,政府引导基金中地方政府对有限合伙人提供隐性担保,以购买服务等方式违规融资,并最终形成隐性债务,对此要加大打击力度。与此同时,也要推进体制改革,理顺中央政府和地方政府财权和事权关系,继续做好地方政府债务置换,降低地方政府偿债压力。
结构性去杠杆,要把地方政府去杠杆与国有企业去杠杆统筹考虑。一方面,要推动地方政府融资平台公司转型,特别是不具备公益性项目的地方政府融资平台公司,需要主动寻求转型,及时与政府脱钩,从而实现完全市场化运营,全面剥离地方政府融资平台公司的政府融资功能。另一方面,对地方政府的发债融资要进行规范,地方政府不得为包括地方政府融资平台公司在内的各类主体违法违规提供担保或者承担偿债责任。国有金融企业除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
在地方政府和企业特别是国有企业尽快把杠杆降下来的同时,也要综合运用多种政策工具,全面兼顾各个领域的杠杆率问题,针对不同主体、不同类型债务分类施策,压降杠杆率的增长速度,控制好宏观杠杆率,促进防范化解重大风险攻坚战的有效推进。
(作者系财政部中国财政科学研究院博士后科研流动站博士后)
防范化解金融风险,是打好防范化解重大风险攻坚战的重点；结构性去杠杆,则是防范化解金融风险的重点。
4月2日召开的中央财经委员会第一次会议指出:“打好防范化解金融风险攻坚战,要坚持底线思维,坚持稳中求进,抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路,分部门、分债务类型提出不同要求,地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来,努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。”防范化解金融风险,是打好防范化解重大风险攻坚战的重点；结构性去杠杆,则是防范化解金融风险的重点,需要采取针对性的措施抓实抓好。
2008年国际金融危机之后,我国的杠杆率提高较快,尤其是国有企业,杠杆率提高速度更快。与发达国家相比,我国非金融部门杠杆率整体不算高,但企业杠杆率较高。在企业中,国有企业杠杆率较高而民营企业杠杆率较低。根据中国社会科学院的测算,国有企业债务在非金融企业债务中的占比约为65%,产能过剩行业的高杠杆问题更突出。国有企业内部杠杆率分化也很明显。东中西部地区国有企业杠杆率变化趋势不同,大中型国有企业资产负债率显著高于小型国有企业,即大中型国有企业杠杆率更高。
地方政府去杠杆方面,根据财政部和国家审计署的统计数据,2016年底,我国地方政府的杠杆率为30%,中央政府的杠杆率为16%,前者接近后者的两倍。同时,地方政府相对中央政府有更多的“或有负债”等债务。根据审计署对全国地方政府债务的审计数据,2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元,同期中央政府对应的债务规模依次为9.81万亿元、0.26万亿元、2.31万亿元。可见,地方政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务相对中央政府更高。
与此同时,国有企业高杠杆率和地方政府杠杆率之间的关系密切。国有企业杠杆率较高,这背后是地方政府融资平台公司类国有企业作为地方政府的融资主体,承担了地方政府的部分融资职能。这种情况出现主要是受到财政体制等多种因素的影响。1994年实施的分税制改革,强化了中央政府财权,弱化了地方政府财权,但地方政府的事权却有所加大,需要承担更多的经济建设责任。1995年开始实施的《预算法》又规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”在这种情况下,以城投公司为代表的各类地方政府融资平台公司大量出现,承担了大量的地方政府融资职能。2008年国际金融危机发生后,为实现经济增长目标,我们对地方政府融资平台公司的管理政策有所放松,导致地方政府融资平台公司在2008年—2009年快速增长,融资规模迅速扩大。
结构性去杠杆,不仅要从负债主体方面努力,而且要做好金融体制的改革优化,财政政策也要及时发力。
从国有企业作为资金需求的主体看,国有企业资金使用效率低,预算软约束问题突出,拨改贷之后缺少资本金补充渠道,资金使用效率低下的问题日渐突出,也对银行贷款有着较多的需求。而在信贷资金供给方面,我国银行间接融资占据主导地位。银行业是以国有银行为主体发展起来的,国有银行成立之初就肩负着为国有企业提供资金支持的历史重任,再加上对国有企业提供贷款的背后往往有政府信用背书,风险较低,银行业更偏好为其提供贷款。我国国有企业有贷款需求,银行业也乐意为其提供贷款,供求综合作用的结果是大量信贷资金流入国有企业并导致其杠杆率较高。2008年国际金融危机之后,国有企业投资回报率快速下滑,持续低于非国有企业,借新还旧的融资需求不断增加,与国有企业高杠杆率上升形成正强化的恶性循环,也进一步导致国有企业杠杆率较高。
因而,国有企业去杠杆,一方面,要加快完善公司治理结构,规范现代企业制度,完善国有企业资本金补充机制,消除政府对国有企业的隐性担保,减少国有企业预算软约束问题,控制低效率国有企业债务规模进一步扩大。按照“管资本”的思路,探讨对不同类型的国有企业制定资产负债率约束指标,以去杠杆为突破口深化国有企业综合改革,坚决做好僵尸企业清理工作。剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能,加快推进地方政府融资平台公司转型发展,严禁以企事业单位作为融资主体为地方政府融资。另一方面,要改革融资体制,积极培育公开透明、健康发展的资本市场,提高直接融资比重,降低对债务性融资的依赖。优化公司股票发行及上市准入、管理和退出制度。国内股权融资还有较多的制度性障碍,要根据经济发展的实际情况及时修订完善制度,加快健全和完善多层次股权市场,为非金融企业股权融资提供更加完善友好的制度支持。完善股票投资的交易管理。国内股票交易市场散户占比较高而机构投资者占比较低,股票交易投机氛围浓厚,容易导致市场波动。对此,不仅要引导投资者树立正确的投资理念,还要培育壮大机构投资者,不断扩大投资主体,丰富投资主体类型。
在地方政府融资方面:首先,要开前门、堵后门,规范地方政府融资方式。要按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》,以及2015年1月1日实施的《预算法》的要求,把发行地方政府债券作为唯一的举债方式,规范地方政府发债融资。在此过程中要注意不断丰富政府债券品种,不断丰富专项政府债券种类,增强地方政府债券的流动性。其次,要严格控制地方政府债务的总规模增长。按照第五次全国金融工作会议的要求,“推动各级政府官员树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。提高地方政府预算的科学性,加大对地方政府债务资金使用管理的绩效考核,提高地方政府资金使用效率。对不同地区的地方政府债务问题,不仅要看其总量,而且要看其潜在风险的大小,集中精力优先化解高风险地方政府债务。再次,要从严规范清理各类地方政府隐性负债。《预算法》修订实施后,在实践中不同程度地存在变通形成隐性债务的情况,从而在一定程度上增加了地方政府的隐性债务。比如,对政府与社会资本合作(PPP)模式进行异化,政府引导基金中地方政府对有限合伙人提供隐性担保,以购买服务等方式违规融资,并最终形成隐性债务,对此要加大打击力度。与此同时,也要推进体制改革,理顺中央政府和地方政府财权和事权关系,继续做好地方政府债务置换,降低地方政府偿债压力。
结构性去杠杆,要把地方政府去杠杆与国有企业去杠杆统筹考虑。一方面,要推动地方政府融资平台公司转型,特别是不具备公益性项目的地方政府融资平台公司,需要主动寻求转型,及时与政府脱钩,从而实现完全市场化运营,全面剥离地方政府融资平台公司的政府融资功能。另一方面,对地方政府的发债融资要进行规范,地方政府不得为包括地方政府融资平台公司在内的各类主体违法违规提供担保或者承担偿债责任。国有金融企业除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
在地方政府和企业特别是国有企业尽快把杠杆降下来的同时,也要综合运用多种政策工具,全面兼顾各个领域的杠杆率问题,针对不同主体、不同类型债务分类施策,压降杠杆率的增长速度,控制好宏观杠杆率,促进防范化解重大风险攻坚战的有效推进。
(作者系财政部中国财政科学研究院博士后科研流动站博士后)