□ 辛翔飞 王济民
一个省的粮食调出率,是指本省粮食调出数量与本省粮食产量的比率。粮食调出率高的省份,可以称作“余粮大省”。2004年以来,在国家一系列扶持政策作用下,我国粮食主产区的粮食生产能力显著提高,为保障农产品有效供给和社会经济稳定发展提供了强有力的支持。然而,目前13个主产区粮食生产不协调的现象日渐凸显,主产区部分省份粮食净调出率不断走低,主销区(指粮食自给率低,粮食产量和需求缺口较大的粮食消费区)和产销平衡区自给率持续下降,粮食净调出呈现出向少数省份过度集中的趋势。这种情况不利于国家粮食安全,须引起高度重视。
2003年,13个粮食主产区中净调出率在5%以上的省份有10个,到2010年减少到8个,到2015年减少到6个。目前,粮食净调出省份主要集中在黑龙江、内蒙古、吉林、河南、安徽5个省份,这5个省净调出的粮食已占全国13个主产区粮食净调出量的99%以上。此外,主销区和产销平衡区的自给率也在不断下降。也就是说,全国粮食主销区7个省份和粮食产销平衡区11个省份的粮食缺口,全靠内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南5个粮食净调出大省贡献的粮食补充。如果任由这一趋势长期持续下去,恐很难避免粮食生产出现大的波动。其危害主要有如下几个方面:
不利于粮食生产风险适当分散。我国是自然灾害易发频发的国家,粮食主产区抗御自然灾害特别是旱灾的能力仍较薄弱,粮食生产面临很大的自然风险,特别是吉林、辽宁、内蒙古和黑龙江是我国粮食生产的高风险区域,安徽、河南、河北和山东是粮食生产的较高自然风险区域。如2009年内蒙古、辽宁、吉林共同遭受到较为严重的自然灾害,粮食分别比上年减产7.02%、14.08%和13.38%。如果粮食净调出高度依赖少数几个省份,一旦这些省份同时或大部分发生大的自然灾害,就会对国家粮食安全带来严重威胁。
不利于粮食生产的可持续发展和生态保护。我国粮食生产中普遍存在着农药、化肥过量使用的问题,且已对土壤和环境造成了一定程度的破坏。如果这些余粮大省长期保持高强度的粮食生产压力,势必使土壤和环境污染状况更加恶化,其累积效应终将影响到粮食生产的可持续发展。特别是余粮大省中的内蒙古、黑龙江、吉林水资源尤为紧缺,更难满足长时期大强度发展粮食生产的需要,久而久之,势必造成地下水严重超采,生态遭受严重破坏。
不利于区域经济协调发展。5个余粮大省除内蒙古外,近年来的人均财政收入明显偏低。如果今后仍然长期将解决主销区和产销平衡区粮食缺口的重担全部压在少数几个余粮大省身上,势必继续恶化其财政状况,进一步拉大余粮大省与其他省份的经济发展差距,进而影响其民生改善和社会事业与全国的协调发展。
不利于主产区非粮食调出省份粮食生产的稳定。如果粮食净调出向主产区少数省份过度集中的趋势不加以遏止,一些主产区省份也会加快向产不足需演进。在13个主产区中,山东、江西、四川、江苏、湖南、河北等部分省份,近年来已出现了粮食净调出量明显下滑的趋势。如果上述粮食主产区省份粮食净调出率持续下滑的趋势不加以改变,一方面,可能会有更多的主产区省份由净调出变为净调入；另一方面,影响主产区粮食发展的深层次矛盾难以得到有效解决。随着新形势、新情况的变化,目前余粮大省亦可能逐渐失去发展粮食生产的内在动力。这两方面的不利情况一旦形成叠加,将对我国粮食安全产生极为不利的影响。
在粮食生产上不能只谋一时,必须十分珍惜当前国际粮食环境宽松、国内粮食供应充裕的机遇,在机制建设和化解深层次矛盾上下工夫,充分发挥主产区各省份在粮食贡献方面的共同作用,提高主销区和产需平衡区的粮食自给率,为主产区特别是目前净调出量大的几个省份减轻粮食生产压力和进行相应的休养生息提供支持,形成以主产区集体贡献为中坚、以主销区和产需平衡区共同支撑为基础的全国一体化的粮食安全保障格局。具体说来,需做好如下几点:
在粮食主产区实施“休耕轮作计划”。抓住当前国际粮食市场环境宽松、国内粮食市场供应充裕的宝贵时机,由中央财政安排专项资金较大力度地在粮食主产区实施“休耕轮作计划”,并把重点放在粮食净调出大省。这样,既有利于缓解粮食净调出大省资源环境压力,让部分水土资源得以休养生息,也有利于化解当前粮食高库存的压力。
提高主销区和产销平衡区的自给率。根据国家粮食消费需求情况和主产区水土资源对粮食生产的承载能力,明确主销区和产需平衡区应达到的粮食自给率,并采取有效的约束和激励措施使其得以实现。这既可为保障国家粮食安全建设更具宽厚的基础,也可为主产区,特别是余粮大省休耕轮作和修复生态环境提供有力支持,还有利于粮食主产区在减轻粮食供给压力的情况下,投入相应的土地和财力资源发展二三产业,促进区域经济的协调发展。如果从财力上讲,主产区在粮食生产投入上往往是“有心无力”的话,那么,主销区则是“有心”“有力”,粮食主销区更有条件增加粮食生产基础条件投入。因此,主销区更应胸怀大局,着力提高粮食自给率,为国家粮食安全承担起应有的责任。
进一步完善粮食扶持政策。实行“补贴标准相同、补贴主体有别”的政策,国家集中财力支持主产区。“补贴标准相同”,即国家依据粮食生产成本变化和农民增收需要,出台对种粮农民的生产性补贴和收入性补贴的基本标准。对种粮农户和粮食生产新型经营主体而言,无论主产区、主销区和产需平衡区,在执行上都只能高于国家基本标准,而不能低于这一标准,以保持全国所有种粮农民和新型经营主体能够获得基本公平的待遇。“补贴主体有别”,即把现有国家对主销区种粮农民和新型经营主体承担的生产性补贴和收入性补贴,绝大部分或全部改由主销区政府承担,中央财政把这一部分财力用于扶持主产区特别是粮食净调出大省发展粮食生产。同时,对执行国家基本补贴标准有困难的产销平衡区,中央财政亦应给与相应的扶持。这样,既有利于国家集中财力保重点,又有利于全国粮食生产的共同发展。
完善对各级地方政府的考核机制。粮食生产的兴衰和国家粮食安全战略的成败关键在于各级地方政府重视并调动农民种粮的积极性。因此,应把“解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”这一要求体现在对各级地方政府的工作考核之中,分类提出粮食产能建设任务,将完成这一任务的情况作为工作考核的硬性条件。主产区发展粮食生产的任务极其艰巨,在考核指标体系设计上应将粮食生产的权重与其工作付出相一致。非主产区特别是主销区,虽然粮食生产在其全部工作中所占比重较主产区小,但从粮食安全全国一盘棋以及主产区与非主产区粮食生产压力此消彼长的角度考虑,不应因其粮食产量占比小而视其在国家粮食安全战略中承担的责任与义务少,亦应把粮食生产任务的完成情况作为硬性指标进行考核。
(作者单位:中国农业科学院农业经济与发展研究所)
一个省的粮食调出率,是指本省粮食调出数量与本省粮食产量的比率。粮食调出率高的省份,可以称作“余粮大省”。2004年以来,在国家一系列扶持政策作用下,我国粮食主产区的粮食生产能力显著提高,为保障农产品有效供给和社会经济稳定发展提供了强有力的支持。然而,目前13个主产区粮食生产不协调的现象日渐凸显,主产区部分省份粮食净调出率不断走低,主销区(指粮食自给率低,粮食产量和需求缺口较大的粮食消费区)和产销平衡区自给率持续下降,粮食净调出呈现出向少数省份过度集中的趋势。这种情况不利于国家粮食安全,须引起高度重视。
2003年,13个粮食主产区中净调出率在5%以上的省份有10个,到2010年减少到8个,到2015年减少到6个。目前,粮食净调出省份主要集中在黑龙江、内蒙古、吉林、河南、安徽5个省份,这5个省净调出的粮食已占全国13个主产区粮食净调出量的99%以上。此外,主销区和产销平衡区的自给率也在不断下降。也就是说,全国粮食主销区7个省份和粮食产销平衡区11个省份的粮食缺口,全靠内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南5个粮食净调出大省贡献的粮食补充。如果任由这一趋势长期持续下去,恐很难避免粮食生产出现大的波动。其危害主要有如下几个方面:
不利于粮食生产风险适当分散。我国是自然灾害易发频发的国家,粮食主产区抗御自然灾害特别是旱灾的能力仍较薄弱,粮食生产面临很大的自然风险,特别是吉林、辽宁、内蒙古和黑龙江是我国粮食生产的高风险区域,安徽、河南、河北和山东是粮食生产的较高自然风险区域。如2009年内蒙古、辽宁、吉林共同遭受到较为严重的自然灾害,粮食分别比上年减产7.02%、14.08%和13.38%。如果粮食净调出高度依赖少数几个省份,一旦这些省份同时或大部分发生大的自然灾害,就会对国家粮食安全带来严重威胁。
不利于粮食生产的可持续发展和生态保护。我国粮食生产中普遍存在着农药、化肥过量使用的问题,且已对土壤和环境造成了一定程度的破坏。如果这些余粮大省长期保持高强度的粮食生产压力,势必使土壤和环境污染状况更加恶化,其累积效应终将影响到粮食生产的可持续发展。特别是余粮大省中的内蒙古、黑龙江、吉林水资源尤为紧缺,更难满足长时期大强度发展粮食生产的需要,久而久之,势必造成地下水严重超采,生态遭受严重破坏。
不利于区域经济协调发展。5个余粮大省除内蒙古外,近年来的人均财政收入明显偏低。如果今后仍然长期将解决主销区和产销平衡区粮食缺口的重担全部压在少数几个余粮大省身上,势必继续恶化其财政状况,进一步拉大余粮大省与其他省份的经济发展差距,进而影响其民生改善和社会事业与全国的协调发展。
不利于主产区非粮食调出省份粮食生产的稳定。如果粮食净调出向主产区少数省份过度集中的趋势不加以遏止,一些主产区省份也会加快向产不足需演进。在13个主产区中,山东、江西、四川、江苏、湖南、河北等部分省份,近年来已出现了粮食净调出量明显下滑的趋势。如果上述粮食主产区省份粮食净调出率持续下滑的趋势不加以改变,一方面,可能会有更多的主产区省份由净调出变为净调入；另一方面,影响主产区粮食发展的深层次矛盾难以得到有效解决。随着新形势、新情况的变化,目前余粮大省亦可能逐渐失去发展粮食生产的内在动力。这两方面的不利情况一旦形成叠加,将对我国粮食安全产生极为不利的影响。
在粮食生产上不能只谋一时,必须十分珍惜当前国际粮食环境宽松、国内粮食供应充裕的机遇,在机制建设和化解深层次矛盾上下工夫,充分发挥主产区各省份在粮食贡献方面的共同作用,提高主销区和产需平衡区的粮食自给率,为主产区特别是目前净调出量大的几个省份减轻粮食生产压力和进行相应的休养生息提供支持,形成以主产区集体贡献为中坚、以主销区和产需平衡区共同支撑为基础的全国一体化的粮食安全保障格局。具体说来,需做好如下几点:
在粮食主产区实施“休耕轮作计划”。抓住当前国际粮食市场环境宽松、国内粮食市场供应充裕的宝贵时机,由中央财政安排专项资金较大力度地在粮食主产区实施“休耕轮作计划”,并把重点放在粮食净调出大省。这样,既有利于缓解粮食净调出大省资源环境压力,让部分水土资源得以休养生息,也有利于化解当前粮食高库存的压力。
提高主销区和产销平衡区的自给率。根据国家粮食消费需求情况和主产区水土资源对粮食生产的承载能力,明确主销区和产需平衡区应达到的粮食自给率,并采取有效的约束和激励措施使其得以实现。这既可为保障国家粮食安全建设更具宽厚的基础,也可为主产区,特别是余粮大省休耕轮作和修复生态环境提供有力支持,还有利于粮食主产区在减轻粮食供给压力的情况下,投入相应的土地和财力资源发展二三产业,促进区域经济的协调发展。如果从财力上讲,主产区在粮食生产投入上往往是“有心无力”的话,那么,主销区则是“有心”“有力”,粮食主销区更有条件增加粮食生产基础条件投入。因此,主销区更应胸怀大局,着力提高粮食自给率,为国家粮食安全承担起应有的责任。
进一步完善粮食扶持政策。实行“补贴标准相同、补贴主体有别”的政策,国家集中财力支持主产区。“补贴标准相同”,即国家依据粮食生产成本变化和农民增收需要,出台对种粮农民的生产性补贴和收入性补贴的基本标准。对种粮农户和粮食生产新型经营主体而言,无论主产区、主销区和产需平衡区,在执行上都只能高于国家基本标准,而不能低于这一标准,以保持全国所有种粮农民和新型经营主体能够获得基本公平的待遇。“补贴主体有别”,即把现有国家对主销区种粮农民和新型经营主体承担的生产性补贴和收入性补贴,绝大部分或全部改由主销区政府承担,中央财政把这一部分财力用于扶持主产区特别是粮食净调出大省发展粮食生产。同时,对执行国家基本补贴标准有困难的产销平衡区,中央财政亦应给与相应的扶持。这样,既有利于国家集中财力保重点,又有利于全国粮食生产的共同发展。
完善对各级地方政府的考核机制。粮食生产的兴衰和国家粮食安全战略的成败关键在于各级地方政府重视并调动农民种粮的积极性。因此,应把“解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”这一要求体现在对各级地方政府的工作考核之中,分类提出粮食产能建设任务,将完成这一任务的情况作为工作考核的硬性条件。主产区发展粮食生产的任务极其艰巨,在考核指标体系设计上应将粮食生产的权重与其工作付出相一致。非主产区特别是主销区,虽然粮食生产在其全部工作中所占比重较主产区小,但从粮食安全全国一盘棋以及主产区与非主产区粮食生产压力此消彼长的角度考虑,不应因其粮食产量占比小而视其在国家粮食安全战略中承担的责任与义务少,亦应把粮食生产任务的完成情况作为硬性指标进行考核。
(作者单位:中国农业科学院农业经济与发展研究所)