□ 肖卫东 梁春梅
农村集体产权制度改革“牵一发而动全身”,需要勇气、需要智慧,更需要正确的改革方法论。
产权是所有制的核心,农村集体产权制度改革是新一轮农村改革的核心。
2016年12月26日,中央印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,强调要稳步推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益。农村集体产权制度改革“牵一发而动全身”,任务多、矛盾多,难度大、影响大。“顺理而举,易为力；背时而动,难为功。”山东省加快推进农村集体产权制度改革,需要勇气,需要智慧,更需要正确的改革方法论,着力提高改革质量。
农村集体产权制度改革的根本目的,是巩固农村集体所有制,完善农村基本经营制度,发展壮大集体经济,保护农民合法财产权利和民主管理权利,增加农民财产性收入,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。改革的目标任务主要有四个:一是建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度；二是探索实行股份合作制等农村集体经济的有效实现形式和运行新机制；三是推进城乡要素平等交换,激活农村资源要素潜能,激发农村经济社会活力；四是建立有利于有效保护农村集体产权、维护农民财产权益和民主管理权利、调动农民积极性的新型村庄治理结构,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
农村集体产权制度改革情况复杂,山东省各地农业特色各异、农村集体资产禀赋不同、农村集体经济发展水平不一、村风村貌差异性大,全省范围内的农村集体产权制度改革不能齐步走、一刀切,不能限定框框；要一切从实际出发,区别不同村庄类型、不同村情各有侧重地推进；必须区分资源性资产、非经营性资产和经营性资产等集体资产类型,循序渐进地分类实施、稳慎开展,牢牢把握农村集体产权制度改革的发展方向,确保改革成果经得起历史检验。
在农区传统村,重点对资源性资产进行改革；在农区经济发达村、城郊村和城中村,应对全部集体资产进行改革。对已承包到户的耕地等资源性资产,改革重点是加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证,积极充分应用确权成果,完善“三权分置”办法,鼓励、引导土地经营权规范有序流转,培育、发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体,探索发展土地股份合作、土地托管等多种形式的农业规模经营(包括土地规模经营和服务规模经营)。对未承包到户的集体“四荒地”、机动地等资源性资产,改革重点是允许集体经济组织以其作为出资,引导、吸引承包农户投入土地经营权,外部经济主体投入资金、技术、管理等要素,共同发展农村混合所有制经济,不断探索农村土地集体所有制的新的有效实现形式。
对非经营性资产,改革重点是在政策指导下,探索有利于提高公共服务能力和水平的管护机制和运用机制,健全、优化、筑牢农村公共服务体系,更好为集体经济组织成员和农村社区居民提供高质量的公益性服务。从“管好”角度看,要立足于充分挖掘和发挥非经营性资产的服务功能、更好改善和增进农民福祉两个基点,因村制宜地探索非经营性资产的统一管护模式,具体可以采用集体经济组织统一管护模式、第三方专业化服务组织(例如物业管理公司、社会化教育机构)统一管护模式、政府部门(例如教育部门、卫生部门等)统一管护模式。从“用好”角度看,要立足于提高非经营性资产的服务效率、更好维护非经营性资产和集体经济组织成员权益两个基点,建立健全集体经济组织及成员对非经营性资产运用中的民主监督管理机制,严格落实农村集体非经营性资产承包、租赁、处置和开发利用、运营情况定期公开的民主程序。要切实防止以下两种情况的出现,一是集体经济组织内部少数人侵占、支配非经营性资产；二是外部资本侵吞、控制非经营性资产。
对经营性资产,改革重点是明晰经营性资产的产权归属,将经营性资产折股量化到集体经济组织成员、落实到户,建立健全经营性资产运营的管理、监督和收益分配机制,发展农民股份合作,不断探索农村集体经济的新的有效实现形式,发展壮大集体经济,增加农民收入。经营性资产改革要重点抓好以下四个关键环节:一是确定折股量化范围,可以是经营性资产总额、经营性资产原值和净经营性资产。二是严格把握和遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的总体原则,综合考虑现有的户籍关系和农村土地承包关系、在村庄的生产生活历史状况、对集体经济积累和村庄发展作出的贡献、法定迁入等因素,合法合规民主界定集体经济组织成员资格,建立健全集体成员认定制度。三是确定股权设置与管理模式。从长远发展看,股权设置应以成员股为主,是否设置集体股,地方政府不宜作出硬性规定,要充分尊重集体经济组织成员意愿和选择,并通过民主程序决定。如果设置集体股,其比例不宜超过30%。股权管理模式有静态管理模式和动态管理模式之分,其选择应遵循起点公平基础上更充分地增进效率的基本原则,因静态管理模式既能体现公平,又能增进效率,应是今后深入推进经营性资产改革的首要选择。在具体实践中,广东省佛山市南海区的做法值得参考和借鉴。四是选择改制后新型集体经济组织的组织形式,主要有村股份经济合作社、社区股份合作社、有限责任公司或者股份有限公司三种组织形式。在农村传统村,主要选择成立村股份经济合作社,并由县级以上人民政府对其进行确定并颁发证明书。在农区经济发达村、城郊村,可以选择成立村股份经济合作社,也可以选择按照《农民专业合作社法》登记为社区股份合作社。在城中村,可以选择按照《公司法》登记为有限责任公司或者股份有限公司,取得公司法人资格；也可以选择按照《农民专业合作社法》登记为社区股份合作社。
在全省范围内的农村集体产权制度改革,对已经部署、正在推进的改革事项,要不断巩固扩大改革成果；对实践探索有基础、地方能够推动的改革事项,要不断拓展深化；对需要统一部署、比较复杂的改革事项,要积极做好改革准备。已经开展改革的村镇,要总结经验,健全制度,让农民有更多获得感；没有开展改革的村镇,可根据群众意愿和要求,由县级以上地方政府作出安排,先行试点、由点及面,先易后难、循入纵深。
农村集体产权制度改革“牵一发而动全身”,需要勇气、需要智慧,更需要正确的改革方法论。
产权是所有制的核心,农村集体产权制度改革是新一轮农村改革的核心。
2016年12月26日,中央印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,强调要稳步推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益。农村集体产权制度改革“牵一发而动全身”,任务多、矛盾多,难度大、影响大。“顺理而举,易为力；背时而动,难为功。”山东省加快推进农村集体产权制度改革,需要勇气,需要智慧,更需要正确的改革方法论,着力提高改革质量。
农村集体产权制度改革的根本目的,是巩固农村集体所有制,完善农村基本经营制度,发展壮大集体经济,保护农民合法财产权利和民主管理权利,增加农民财产性收入,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。改革的目标任务主要有四个:一是建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度；二是探索实行股份合作制等农村集体经济的有效实现形式和运行新机制；三是推进城乡要素平等交换,激活农村资源要素潜能,激发农村经济社会活力；四是建立有利于有效保护农村集体产权、维护农民财产权益和民主管理权利、调动农民积极性的新型村庄治理结构,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。
农村集体产权制度改革情况复杂,山东省各地农业特色各异、农村集体资产禀赋不同、农村集体经济发展水平不一、村风村貌差异性大,全省范围内的农村集体产权制度改革不能齐步走、一刀切,不能限定框框；要一切从实际出发,区别不同村庄类型、不同村情各有侧重地推进；必须区分资源性资产、非经营性资产和经营性资产等集体资产类型,循序渐进地分类实施、稳慎开展,牢牢把握农村集体产权制度改革的发展方向,确保改革成果经得起历史检验。
在农区传统村,重点对资源性资产进行改革；在农区经济发达村、城郊村和城中村,应对全部集体资产进行改革。对已承包到户的耕地等资源性资产,改革重点是加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证,积极充分应用确权成果,完善“三权分置”办法,鼓励、引导土地经营权规范有序流转,培育、发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体,探索发展土地股份合作、土地托管等多种形式的农业规模经营(包括土地规模经营和服务规模经营)。对未承包到户的集体“四荒地”、机动地等资源性资产,改革重点是允许集体经济组织以其作为出资,引导、吸引承包农户投入土地经营权,外部经济主体投入资金、技术、管理等要素,共同发展农村混合所有制经济,不断探索农村土地集体所有制的新的有效实现形式。
对非经营性资产,改革重点是在政策指导下,探索有利于提高公共服务能力和水平的管护机制和运用机制,健全、优化、筑牢农村公共服务体系,更好为集体经济组织成员和农村社区居民提供高质量的公益性服务。从“管好”角度看,要立足于充分挖掘和发挥非经营性资产的服务功能、更好改善和增进农民福祉两个基点,因村制宜地探索非经营性资产的统一管护模式,具体可以采用集体经济组织统一管护模式、第三方专业化服务组织(例如物业管理公司、社会化教育机构)统一管护模式、政府部门(例如教育部门、卫生部门等)统一管护模式。从“用好”角度看,要立足于提高非经营性资产的服务效率、更好维护非经营性资产和集体经济组织成员权益两个基点,建立健全集体经济组织及成员对非经营性资产运用中的民主监督管理机制,严格落实农村集体非经营性资产承包、租赁、处置和开发利用、运营情况定期公开的民主程序。要切实防止以下两种情况的出现,一是集体经济组织内部少数人侵占、支配非经营性资产；二是外部资本侵吞、控制非经营性资产。
对经营性资产,改革重点是明晰经营性资产的产权归属,将经营性资产折股量化到集体经济组织成员、落实到户,建立健全经营性资产运营的管理、监督和收益分配机制,发展农民股份合作,不断探索农村集体经济的新的有效实现形式,发展壮大集体经济,增加农民收入。经营性资产改革要重点抓好以下四个关键环节:一是确定折股量化范围,可以是经营性资产总额、经营性资产原值和净经营性资产。二是严格把握和遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的总体原则,综合考虑现有的户籍关系和农村土地承包关系、在村庄的生产生活历史状况、对集体经济积累和村庄发展作出的贡献、法定迁入等因素,合法合规民主界定集体经济组织成员资格,建立健全集体成员认定制度。三是确定股权设置与管理模式。从长远发展看,股权设置应以成员股为主,是否设置集体股,地方政府不宜作出硬性规定,要充分尊重集体经济组织成员意愿和选择,并通过民主程序决定。如果设置集体股,其比例不宜超过30%。股权管理模式有静态管理模式和动态管理模式之分,其选择应遵循起点公平基础上更充分地增进效率的基本原则,因静态管理模式既能体现公平,又能增进效率,应是今后深入推进经营性资产改革的首要选择。在具体实践中,广东省佛山市南海区的做法值得参考和借鉴。四是选择改制后新型集体经济组织的组织形式,主要有村股份经济合作社、社区股份合作社、有限责任公司或者股份有限公司三种组织形式。在农村传统村,主要选择成立村股份经济合作社,并由县级以上人民政府对其进行确定并颁发证明书。在农区经济发达村、城郊村,可以选择成立村股份经济合作社,也可以选择按照《农民专业合作社法》登记为社区股份合作社。在城中村,可以选择按照《公司法》登记为有限责任公司或者股份有限公司,取得公司法人资格；也可以选择按照《农民专业合作社法》登记为社区股份合作社。
在全省范围内的农村集体产权制度改革,对已经部署、正在推进的改革事项,要不断巩固扩大改革成果；对实践探索有基础、地方能够推动的改革事项,要不断拓展深化；对需要统一部署、比较复杂的改革事项,要积极做好改革准备。已经开展改革的村镇,要总结经验,健全制度,让农民有更多获得感；没有开展改革的村镇,可根据群众意愿和要求,由县级以上地方政府作出安排,先行试点、由点及面,先易后难、循入纵深。