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□刘升
农村宅基地制度承担着让农村地区“居者有其屋”的重要使命,我们不能只看到资本的效率,还要看到其背后可能潜藏的风险。
所谓宅基地资本化,是指把宅基地资源投入市场,转化为资本,这样经营者就可以以出让宅基地的方式谋取利益。但依据现有的宅基地制度,宅基地属于村集体所有,村民无偿使用,不能上市交易,这显然限制了资本通过运营宅基地获利的需求。为此,当前一些资本借用“新农村建设”“合村并居”“改善农村环境”等机会,利用一些地方政府急于开发农村却又缺少资金的机遇,通过打破宅地基的无偿性、公平性和身份性限制,使部分农村宅基地实现了流通化和资本化。但这些行为,在看似给农村建设带来一些利好的同时,实质上也给农民、村集体和国家带来了很多风险。
首先,在我国,农村宅基地制度是一项为保障农民居住权而制定的带有中国特色的社会福利和社会保障制度。在我国城乡二元体制之下,根据我国现行农村宅基地相关法律制度,农村宅基地归村集体所有,本村村民根据需要向村集体提出申请,由村集体划拨给村民无偿使用。而在一些地方政府引入外来资本,使其获取宅基地的开发经营权后,村集体分配宅基地的“无偿性”就会与资本的“逐利性”发生冲突。在现行法律制度中,虽然宅基地归村集体共有,但开发商建设的房屋却归属开发商私有,在开发商享有一些地方政府授予的卖房权力背景下,依据“地随房走”的原则,开发商通过卖房子的方式绕开了宅基地无偿使用的制度安排。制度上看来,村民仍然是无偿获得村庄宅基地使用权,但实质上的宅基地无偿使用权已经被房子有偿使用所架空。因为在宅基地上已被资本建满房子的情况下,村民如果不先买房子,所谓享有宅基地使用权也就成了空谈。这样,房产商代表的资本就通过有偿卖房的方式,变相打破了宅基地制度中村民无偿使用宅基地的原则。而这也带来了一些不良后果,即资本以宅基地资本化的方式打破宅基地的社会保障功能,导致农民中的老弱病残等弱势群体,可能因没钱购买房屋而失去获得免费宅基地使用权的机会；没有宅基地,他们自然难以在村庄中盖房,也就难以在村庄中继续立足。即便是对于很多一般家庭,因为房屋购买中不得不加入房产商的利润,也会增加购房成本,从而使本来就不太富裕的村民,进一步加重负担,甚至可能“因房致贫”。
其次,在农村宅基地分配中,为保证公平,主要有两种分配模式:一种模式是根据宅基地面积分配,即村集体根据需求给每户划拨统一的宅基地面积；另一种是根据总土地面积分配,也称为“宅地合一”,即村集体根据每家每户的人口情况分配总的土地面积,然后由每户自行决定宅基地面积,但宅基地面积与耕地面积的总和公平,也就是说,农户盖房中宅基地占的多,耕地就剩下的少；宅基地占的少,耕地就剩下的多。这两种模式下,第一种是所有家庭的宅基地面积都相等而带来的公平；第二种是一种土地总量的公平。但无论采用哪一种,都是以农民与生俱来的户籍作为平等的分配标准,村民都能够平等的分享村庄中的土地资源。但资本进入宅基地领域之后,其通过在宅基地上建房的方式,不再按照村民户籍的原则平均分配宅基地,而是故意将宅基地模糊化,也就是将宅基地作为房子的一部分,按照村民对房子的购买力来重新分配宅基地使用权:购买房子小,宅基地就小；购买房子大,宅基地就大。这种宅基地分配模式实质上是以村民个体有差别的经济能力,取代了村民作为集体成员的无差别的平等权利,这就打破了宅基地分配中讲求的平等性原则,造成了很多村民的相对不公平感。目前,一些村庄甚至出现了独立别墅、联排别墅、小高层、多层等不同形态的居住区,这种情况蔓延开来,可能就会导致农村中出现“富人”和“穷人”分开居住的情况,进而影响村民关系和村庄团结。
第三,土地是自然物,不会增长,在面积既定的情况下,使用的人越多,每人拥有的土地数量就越少,而在我国实行最严格的耕地保护制度背景下,作为建设用地的农村的宅基地数量更是被严格管控。因此,为了保障农民的宅基地使用权力和宅基地使用的可持续性,我国在农村宅基地制度中设立了身份限制,即只有“本村村民”这一身份才能在村庄中获取宅基地使用权。资本进入宅基地领域后,如果房屋只卖给本村人,那么市场太有限；为了能够在短时间内收回成本和赚取尽可能多的利润,房产商往往会通过种种方式绕开村民身份限制,向村外人员售房,或者是通过长期出租的方式“以租代售”——这就产生了大量的“小产权房”问题。
第四,宅基地并不仅仅是一块地,宅基地的供给、分配、使用实质上代表着一种权力。宅基地的村集体所有,实质上代表着村集体与村民的一种权力关系。当资本通过掌握房屋所有权而掌握村庄宅基地使用权之后,实际上代表资本的房产商就掌握了村民“住”的权力。而此时,原本村民通过寻找村委会来获取宅基地使用权的途径被掐断,变成了村民通过寻找房产商购买房子的方式来获取宅基地,这实际上就是以新的“国家——资本——村民”结构代替原有的“国家——村集体——村民”结构,从而实际上架空了村委会这个村民自治组织的权力,降低了其在村民生活中的重要程度,也就是降低了村民自己当家作主的权利。而实际上,村委会在村庄中通常充当着国家角色,而无偿为村民提供宅基地实际上也是一个为村民服务的措施。当资本架空村委会,村委会的作用就可能出现被边缘化的情况,进而可能降低国家对村民的影响。
最后,对农民而言,宅基地的重要性体现在它上面的房屋,而房屋质量历来是农民最关注的大事之一。房屋作为村民赖以生存的基础,在村民自主建房的情况下,往往会投入巨资建房,为的是提高房屋质量,增加居住的舒适性和长久性。但在资本介入宅基地领域后,往往会出于获利最大化的目的,而在房屋质量上偷工减料。笔者调研过的几个村庄,在资本进入之后,无论地方政府、村集体和村民如何监督,作为具体建造者的资本,仍然会想尽办法在建造房子过程中偷工减料,导致房子在很短时间内就暴露出质量问题。而此时,资本往往已经获利并撤离农村,转战下一地,剩下的烂摊子基本都是由地方政府承担,而村民也会因为房子质量不好,需要不断投入资金修理,而将不满同时发泄到地方政府头上。
因此,我们必须正视这些宅基地资本化之后可能产生的问题和弊端。资本进入农村宅基地领域,凭借其强大的资金支持,可以提高新农村建设速度,在建造效率、统一性、美观度等方面具有村民自建所不具有的优势,有利于在短时间内快速改善农村居住环境,但同样也可能产生巨大风险。资本本质是追逐利润,资本进入宅基地领域,其实是改变了传统的宅基地分配秩序。尤其是农村里面的贫弱阶层,可能会因为买不起村里的房子,而被迫失去宅基地的使用资格,从而产生严重的社会矛盾。
享有适当住房的权利,是《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权力国际公约》中规定的基本人权,而“安居乐业”也是中国的俗语。将安定的居所看成是从事社会工作的基础,可以看出安稳的居住在人们生活中的重要地位。当前农村的宅基地制度等同于农村中的保障房制度,其保障了农民的住房安全,实现了“居者有其屋”的社会主义理念,是农民生活和国家稳定的重要基础。因此,在当前城市无法提供足够条件让农民进城,国家社会保障无法满足所有人需求,相关宅基地法律仍然不够完善的情况下,不能仅看到“资本下乡”的效率,也要看到其背后的风险。我国农民人数众多,且长期处于弱势地位,保障农民的居住安全是国家稳定的重要基础。因此,在农村建设过程中,应当坚持当下的农村宅基地制度,坚持村集体和农民在村庄建设中的主导地位,谨慎对待“资本下乡”,让农村继续承担国家发展的稳定器和蓄水池功能。
(作者单位:中国农业大学人文与发展学院)
农村宅基地制度承担着让农村地区“居者有其屋”的重要使命,我们不能只看到资本的效率,还要看到其背后可能潜藏的风险。
所谓宅基地资本化,是指把宅基地资源投入市场,转化为资本,这样经营者就可以以出让宅基地的方式谋取利益。但依据现有的宅基地制度,宅基地属于村集体所有,村民无偿使用,不能上市交易,这显然限制了资本通过运营宅基地获利的需求。为此,当前一些资本借用“新农村建设”“合村并居”“改善农村环境”等机会,利用一些地方政府急于开发农村却又缺少资金的机遇,通过打破宅地基的无偿性、公平性和身份性限制,使部分农村宅基地实现了流通化和资本化。但这些行为,在看似给农村建设带来一些利好的同时,实质上也给农民、村集体和国家带来了很多风险。
首先,在我国,农村宅基地制度是一项为保障农民居住权而制定的带有中国特色的社会福利和社会保障制度。在我国城乡二元体制之下,根据我国现行农村宅基地相关法律制度,农村宅基地归村集体所有,本村村民根据需要向村集体提出申请,由村集体划拨给村民无偿使用。而在一些地方政府引入外来资本,使其获取宅基地的开发经营权后,村集体分配宅基地的“无偿性”就会与资本的“逐利性”发生冲突。在现行法律制度中,虽然宅基地归村集体共有,但开发商建设的房屋却归属开发商私有,在开发商享有一些地方政府授予的卖房权力背景下,依据“地随房走”的原则,开发商通过卖房子的方式绕开了宅基地无偿使用的制度安排。制度上看来,村民仍然是无偿获得村庄宅基地使用权,但实质上的宅基地无偿使用权已经被房子有偿使用所架空。因为在宅基地上已被资本建满房子的情况下,村民如果不先买房子,所谓享有宅基地使用权也就成了空谈。这样,房产商代表的资本就通过有偿卖房的方式,变相打破了宅基地制度中村民无偿使用宅基地的原则。而这也带来了一些不良后果,即资本以宅基地资本化的方式打破宅基地的社会保障功能,导致农民中的老弱病残等弱势群体,可能因没钱购买房屋而失去获得免费宅基地使用权的机会；没有宅基地,他们自然难以在村庄中盖房,也就难以在村庄中继续立足。即便是对于很多一般家庭,因为房屋购买中不得不加入房产商的利润,也会增加购房成本,从而使本来就不太富裕的村民,进一步加重负担,甚至可能“因房致贫”。
其次,在农村宅基地分配中,为保证公平,主要有两种分配模式:一种模式是根据宅基地面积分配,即村集体根据需求给每户划拨统一的宅基地面积；另一种是根据总土地面积分配,也称为“宅地合一”,即村集体根据每家每户的人口情况分配总的土地面积,然后由每户自行决定宅基地面积,但宅基地面积与耕地面积的总和公平,也就是说,农户盖房中宅基地占的多,耕地就剩下的少；宅基地占的少,耕地就剩下的多。这两种模式下,第一种是所有家庭的宅基地面积都相等而带来的公平；第二种是一种土地总量的公平。但无论采用哪一种,都是以农民与生俱来的户籍作为平等的分配标准,村民都能够平等的分享村庄中的土地资源。但资本进入宅基地领域之后,其通过在宅基地上建房的方式,不再按照村民户籍的原则平均分配宅基地,而是故意将宅基地模糊化,也就是将宅基地作为房子的一部分,按照村民对房子的购买力来重新分配宅基地使用权:购买房子小,宅基地就小；购买房子大,宅基地就大。这种宅基地分配模式实质上是以村民个体有差别的经济能力,取代了村民作为集体成员的无差别的平等权利,这就打破了宅基地分配中讲求的平等性原则,造成了很多村民的相对不公平感。目前,一些村庄甚至出现了独立别墅、联排别墅、小高层、多层等不同形态的居住区,这种情况蔓延开来,可能就会导致农村中出现“富人”和“穷人”分开居住的情况,进而影响村民关系和村庄团结。
第三,土地是自然物,不会增长,在面积既定的情况下,使用的人越多,每人拥有的土地数量就越少,而在我国实行最严格的耕地保护制度背景下,作为建设用地的农村的宅基地数量更是被严格管控。因此,为了保障农民的宅基地使用权力和宅基地使用的可持续性,我国在农村宅基地制度中设立了身份限制,即只有“本村村民”这一身份才能在村庄中获取宅基地使用权。资本进入宅基地领域后,如果房屋只卖给本村人,那么市场太有限；为了能够在短时间内收回成本和赚取尽可能多的利润,房产商往往会通过种种方式绕开村民身份限制,向村外人员售房,或者是通过长期出租的方式“以租代售”——这就产生了大量的“小产权房”问题。
第四,宅基地并不仅仅是一块地,宅基地的供给、分配、使用实质上代表着一种权力。宅基地的村集体所有,实质上代表着村集体与村民的一种权力关系。当资本通过掌握房屋所有权而掌握村庄宅基地使用权之后,实际上代表资本的房产商就掌握了村民“住”的权力。而此时,原本村民通过寻找村委会来获取宅基地使用权的途径被掐断,变成了村民通过寻找房产商购买房子的方式来获取宅基地,这实际上就是以新的“国家——资本——村民”结构代替原有的“国家——村集体——村民”结构,从而实际上架空了村委会这个村民自治组织的权力,降低了其在村民生活中的重要程度,也就是降低了村民自己当家作主的权利。而实际上,村委会在村庄中通常充当着国家角色,而无偿为村民提供宅基地实际上也是一个为村民服务的措施。当资本架空村委会,村委会的作用就可能出现被边缘化的情况,进而可能降低国家对村民的影响。
最后,对农民而言,宅基地的重要性体现在它上面的房屋,而房屋质量历来是农民最关注的大事之一。房屋作为村民赖以生存的基础,在村民自主建房的情况下,往往会投入巨资建房,为的是提高房屋质量,增加居住的舒适性和长久性。但在资本介入宅基地领域后,往往会出于获利最大化的目的,而在房屋质量上偷工减料。笔者调研过的几个村庄,在资本进入之后,无论地方政府、村集体和村民如何监督,作为具体建造者的资本,仍然会想尽办法在建造房子过程中偷工减料,导致房子在很短时间内就暴露出质量问题。而此时,资本往往已经获利并撤离农村,转战下一地,剩下的烂摊子基本都是由地方政府承担,而村民也会因为房子质量不好,需要不断投入资金修理,而将不满同时发泄到地方政府头上。
因此,我们必须正视这些宅基地资本化之后可能产生的问题和弊端。资本进入农村宅基地领域,凭借其强大的资金支持,可以提高新农村建设速度,在建造效率、统一性、美观度等方面具有村民自建所不具有的优势,有利于在短时间内快速改善农村居住环境,但同样也可能产生巨大风险。资本本质是追逐利润,资本进入宅基地领域,其实是改变了传统的宅基地分配秩序。尤其是农村里面的贫弱阶层,可能会因为买不起村里的房子,而被迫失去宅基地的使用资格,从而产生严重的社会矛盾。
享有适当住房的权利,是《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权力国际公约》中规定的基本人权,而“安居乐业”也是中国的俗语。将安定的居所看成是从事社会工作的基础,可以看出安稳的居住在人们生活中的重要地位。当前农村的宅基地制度等同于农村中的保障房制度,其保障了农民的住房安全,实现了“居者有其屋”的社会主义理念,是农民生活和国家稳定的重要基础。因此,在当前城市无法提供足够条件让农民进城,国家社会保障无法满足所有人需求,相关宅基地法律仍然不够完善的情况下,不能仅看到“资本下乡”的效率,也要看到其背后的风险。我国农民人数众多,且长期处于弱势地位,保障农民的居住安全是国家稳定的重要基础。因此,在农村建设过程中,应当坚持当下的农村宅基地制度,坚持村集体和农民在村庄建设中的主导地位,谨慎对待“资本下乡”,让农村继续承担国家发展的稳定器和蓄水池功能。
(作者单位:中国农业大学人文与发展学院)