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□ 李雪松 王敏超
面对同样的公共话题,得出相去甚远的结论,有的时候是认知水平使然,而更多时候是因为利益纠葛。面对大气污染治理的具体步骤和措施,多方利益主体站在各自的角度,往往希望更多享受别人治理环境带来的效用,而不愿自己付出代价,彼此间在立场、认知上激烈对撞。所以,治理好大气污染,首先得修好“大气里的政治经济学”这门“显学”。就这方面的问题,本报约请业内专家进行了对话。
李雪松(以下简称“李”):武汉大学经济与管理学院经济学系副教授,环境经济研究专家
王敏超(以下简称“王”):本报编辑
大气容量资源人人可得,无法通过“排他”和“竞争”实现资源的最优配置。
王:日前,一则“北京城管清理烧烤摊位、食客爱吃拒离开”的消息引人注意。尽管现阶段我国的大气环境形势不容乐观,但是,不少人却不愿意为改善大气环境质量做出牺牲、付出代价,上述消息就反映了这种心态。大气污染治理面临着“公地悲剧”。
李:大气环境容量是典型的公共产品,公共产品具有非排他性和非竞争性特征。
排他性指的是,即使我们现在通过付费来治理大气环境污染,也很难在技术上把区域内不付费的人排除在外,使之无法收益；同时从效率和伦理上也不应该把不付费者排除在外。另外,任何人都会从大气环境污染治理中得到平等影响,并且多一个人或少一个人的消费,都不会影响其他人的消费,此为非竞争性。
相对而言,私人产品是具有排他性和竞争性的,因此可以通过市场竞争机制、价格信号以及收益不分割特征而实现最优资源配置。但是,由于大气环境容量的公共产品属性,多方利益主体都希望免费享受他人环境治理带来的效用,而不愿为环境治理付出代价,产生普遍的“搭便车”的行为,这就导致了大气污染治理的效率低下。每个人都追求利益最大化,希望以最小或零代价获得好处。当使用者较少而公共品较多时这是可以的,但是当使用者越来越多,而公共产品数量有限时,导致的结果就是公共品质量的损坏,我们称之为个体理性导致群体无理性,市场资源配置手段失灵。
另外,根据公共品的外溢范围又可以将公共品划分为国家公共品、区际间公共品以及区域范围内公共品,在一国范围之内,不同地域城市都可以自由享受大气污染治理带来的效用,而且效用具有不可分割性,不能独立地划分到不同的区域。所以,在大气污染治理过程中,应该从全局出发,充分发挥政府的调控作用,建立区域之间的协同治理机制,实现共同利益。
王:经济学中有一个外部性概念,庇古将其解释为一种经济活动对其他经济主体的福利所产生的有利或者不利的影响。工厂排放工业废气,汽车排放尾气,包括餐厨排放油烟等等大气环境污染,都具有典型的负外部性特征。
李:外部性指的是私人受益与社会受益、私人成本与社会成本不一致的现象。如果一种经济行为给外部造成的积极影响,使社会受益大于私人受益,使他人减少成本,则称为正外部性；如果一种经济行为给外部造成消极影响,导致社会成本大于私人成本,使他人收益下降,则成为负外部性。
人类对自然环境的开发利用就产生了外部性,引起了私人成本和社会成本、私人受益和社会收益的不对等。例如,企业向河流、湖泊排放污水,工厂、汽车排放废气,致使周边环境受到了损害。这一过程的实质是私人受益或私人成本通过外部性转移给了社会。
无论正外部性还是负外部性,都会使得个体经济活动的私人成本及收益偏离了社会均衡水平,导致市场失灵,干扰了市场价格信号以及竞争机制作用的发挥。大气污染具有典型的负外部性特征,而且影响范围广、危害严重以及牵扯的利益主体多,治理难度更大。
从这一视角来看,大气污染治理存在两种方式:一是行政管制方式,即政府可以通过环境管制、总量控制、征收碳税以及出台相关法律法规政策对污染主体进行约束；二是市场方式,即充分发挥市场机制的作用,完善各种污染权交易制度,如碳排放交易、水权交易、排污权交易等等。从经济学角度看,两种方式各有利弊,管制的方式难以保证经济效率,资源配置会扭曲；但是市场方式的前提难以实现,因为市场机制必须要明晰产权,而对于大气污染问题,产权明晰是很困难的。
政府、企业和个人等各方利益主体,在大气治理中往往存在个体理性与集体理性的不一致。
王:近日,山东7市签订了《省会城市群行政边界地区环境执法联动协议》,边界地区的污染问题再度进入人们视线。大气环境治理是一项社会性很高的活动,它需要社会各方的共同努力,这其中包括政府、企业和个人。但在这一过程中,多方治理主体之间出于各自的利益考虑,往往存在着博弈行为,比如不同地区和城市之间在大气污染防治上的冲突与合作。
李:在大气污染防治中,单个城市往往因为考虑自身的利益而做出非合作的举动,地方政府为追求GDP的高速增长,不惜以牺牲环境为代价,为可能严重造成周边地区大气污染的企业一路绿灯,地方产业无序竞争、基础设施重复建设以及产业结构趋同,造成了区际之间严重的市场分割。而企业对大气污染的治理也往往各自为政,城际之间缺乏必要的协调机制以及协同治理模式,造成资源的严重浪费以及环境不断恶化。这种情况在经济学里面称之为“囚徒困境”。“囚徒困境”理论能够很好解释这种城市之间、省与省之间在大气污染治理方面的非合作行为,进一步表明了个体理性与集体理性在有些阶段无法保持一致,个体利益最大化思路下的独立行动很难有合作行为,不合作对其来讲是最优行动方案。
但是,目前我国大气污染的特征逐渐朝向区域性以及复合型转变,包括长三角、珠三角、京津冀以及长江中游城市群在的城市群地区大气污染大范围内集中出现,呈现明显的区域性的特征。城市依靠自身力量各自为政的大气污染治理模式已然失效,打破行政区划,创新大气污染联防联控的跨区域协同机制是当务之急。
从西方大气污染治理的经验来看,欧洲以及北美洲国家所实行的大气污染防治区域协同机制成为重要手段,1979年由欧洲及北美地区国家所签订的“长距离跨境大气污染物公约”为控制大气污染的跨区域危害建立了一个国家合作的框架协议,为欧洲以及北美地区国家的环境保护以及大气污染防治提供了意义重大的区域协同控制机制。对于一国之内,美国于2005年颁布“州际污染控制协定”,要求东部二十三个州对部分大气污染物进行协同控制,通过州际之间的跨区域合作保障了美国清洁空气目标的实现。这种协同治理机制对我国大气污染治理有重要借鉴意义。
王:在大气治理问题上,政府常常被视为“守夜人”,要求为大气环境问题“买单”。但毋庸置疑,企业和个人也经常对大气污染“贡献”较大,也应该在大气治理中承担责任。但往往,企业和个人的积极性也不高。
李:对于企业来讲,因为环境治理外部性的存在,私人成本收益与社会水平不相符,就会干扰价格信号而影响市场竞争机制作用的发挥,导致资源配置低效。如果企业不需要对因为环境污染而增加的社会成本进行补偿,其生产成本小于社会总成本,企业存在过量生产的激励。否则,若企业环保治理行动得不到补偿,其生产收益低于社会总收益,企业缺乏生产的激励。
再从个人的角度来看。有数据显示,现阶段生活源烟尘排放总量大体上呈增长的态势,从2000年的212.1万吨增长到2010年的225.9万吨,对人民群众的生命安全构成严重威胁,但是,在面临着PM2.5以及其他严重的大气污染情况时,普通的公众很难有所行动。在《集体行动的逻辑》一书中,奥尔森认为,如果个体面临只能通过集体行动才能够得到某种公共物品的前提下,理性个人依然存在着不付出努力而获得部分公共产品份额的侥幸心理,侥幸心理的泛滥同样造成集体行动面临困境,但是如果每个人都参与提供公共物品,那么所有人都将从中受益。
王:有时候,在大气治理中,公共部门会失灵。比如,有些地方环保局的大部分预算由地方政府提供,而地方政府又与排污企业维系着紧密的经济和政治联系。地方环境监管预算中,有相当一部分来自排污费。而这些费用则是基于排污量征收的,这就导致了一种扭曲的后果:减少污染就意味着,关键的环境执法资金也会减少。
另外,在地方上,从不同部门来看,环保部门往往非强势部门,在部门配合问题上协调困难。要解决上述系统性的问题,需要反思的就不仅仅是环保的问题了。
李:从大气污染治理的实践来看,限于许多市场无力解决的技术性难题,因为污染权难以界定,导致一些污染的市场交易缺乏操作的可行性。与此同时,政府这只“看得见的手”因为能够通过产权配置进行强制性安排,进而保障公共产品的供给,但是依然存在公共部门失灵的难题,政府部门的公务员作为理性人,往往以自身福利最大化为目的,而非公共利益最大化。这就导致地方政府在发展的过程中,在以GDP增长为导向的政府考核体系之下大力发展能够短期内产生GDP的高污染、高耗能项目；此外,公共部门存在委托-代理问题,作为全体选民的委托人,公共部门需要充分利用公共管理权,履行契约规定,谋求公共利益最大化；但是公共部门往往出现与委托人之间的目标差异,出现委托人所要求的公共利益最大化与个体私人利益最大化的矛盾。一般来讲,公共部门因为掌握非对称信息导致服务质量难以监督,即便是内部存在一些规章制度的约束,但因为缺乏有效激励也不会对公共部门效率的改善有很大的促进作用。
应对大气环境危机,我们需要直面施政方式的局限。
王:国内环境NGO领袖马军曾说,“大气环境改善不缺技术、资金,但是缺乏动力。公众的知情和参与,将为保护环境提供终极动力。”然而,有些公民和民间组织在进行环境监督时会遇阻。如有些上访者和环保倡导人士面临恐吓甚至逮捕的危险,有些法院对于棘手或敏感的案件不愿受理等。其实,我们还面临着施政方式的局限,行政和司法方面都应该有更大的作为。
李:从目前来看,我国大气污染治理缺乏信息公开与分享机制,难以满足公众对空气质量的知情权。信息政策了解不足增加了社会普通民众参与大气污染防治的难度。这和我国传统的信息发布机制和政策体制有关系。我们知道,信息公开机制的建立不仅能够让社会公众实时、实地以及动态的了解到区域大气污染的基本情况,而且能够在很大程度上吸引普通民众参与到大气污染的治理当中,提高全民环保意识。但是由于部分政府部门保护自身利益和求稳定的动机,公众的参与和知情权不够,而这进一步强化了公众对地方政府的不信任。近期出现的一系列因环境问题引发的群体性事件就是这样矛盾的集中表现。因为随着社会经济的发展,公众生活水平日益提高,维护权利的意识也日益增强。政府的信息发布机制应当适应这种变化。
从根本上讲,大气环境的改善,要坚持以大气污染治理带动产业结构、能源结构调整进而倒逼我国经济改革的思路,坚持以人民群众的生命健康权为根本的要求,坚持通过大气污染治理促进经济发展的全面协调可持续的理念。
面对同样的公共话题,得出相去甚远的结论,有的时候是认知水平使然,而更多时候是因为利益纠葛。面对大气污染治理的具体步骤和措施,多方利益主体站在各自的角度,往往希望更多享受别人治理环境带来的效用,而不愿自己付出代价,彼此间在立场、认知上激烈对撞。所以,治理好大气污染,首先得修好“大气里的政治经济学”这门“显学”。就这方面的问题,本报约请业内专家进行了对话。
李雪松(以下简称“李”):武汉大学经济与管理学院经济学系副教授,环境经济研究专家
王敏超(以下简称“王”):本报编辑
大气容量资源人人可得,无法通过“排他”和“竞争”实现资源的最优配置。
王:日前,一则“北京城管清理烧烤摊位、食客爱吃拒离开”的消息引人注意。尽管现阶段我国的大气环境形势不容乐观,但是,不少人却不愿意为改善大气环境质量做出牺牲、付出代价,上述消息就反映了这种心态。大气污染治理面临着“公地悲剧”。
李:大气环境容量是典型的公共产品,公共产品具有非排他性和非竞争性特征。
排他性指的是,即使我们现在通过付费来治理大气环境污染,也很难在技术上把区域内不付费的人排除在外,使之无法收益；同时从效率和伦理上也不应该把不付费者排除在外。另外,任何人都会从大气环境污染治理中得到平等影响,并且多一个人或少一个人的消费,都不会影响其他人的消费,此为非竞争性。
相对而言,私人产品是具有排他性和竞争性的,因此可以通过市场竞争机制、价格信号以及收益不分割特征而实现最优资源配置。但是,由于大气环境容量的公共产品属性,多方利益主体都希望免费享受他人环境治理带来的效用,而不愿为环境治理付出代价,产生普遍的“搭便车”的行为,这就导致了大气污染治理的效率低下。每个人都追求利益最大化,希望以最小或零代价获得好处。当使用者较少而公共品较多时这是可以的,但是当使用者越来越多,而公共产品数量有限时,导致的结果就是公共品质量的损坏,我们称之为个体理性导致群体无理性,市场资源配置手段失灵。
另外,根据公共品的外溢范围又可以将公共品划分为国家公共品、区际间公共品以及区域范围内公共品,在一国范围之内,不同地域城市都可以自由享受大气污染治理带来的效用,而且效用具有不可分割性,不能独立地划分到不同的区域。所以,在大气污染治理过程中,应该从全局出发,充分发挥政府的调控作用,建立区域之间的协同治理机制,实现共同利益。
王:经济学中有一个外部性概念,庇古将其解释为一种经济活动对其他经济主体的福利所产生的有利或者不利的影响。工厂排放工业废气,汽车排放尾气,包括餐厨排放油烟等等大气环境污染,都具有典型的负外部性特征。
李:外部性指的是私人受益与社会受益、私人成本与社会成本不一致的现象。如果一种经济行为给外部造成的积极影响,使社会受益大于私人受益,使他人减少成本,则称为正外部性；如果一种经济行为给外部造成消极影响,导致社会成本大于私人成本,使他人收益下降,则成为负外部性。
人类对自然环境的开发利用就产生了外部性,引起了私人成本和社会成本、私人受益和社会收益的不对等。例如,企业向河流、湖泊排放污水,工厂、汽车排放废气,致使周边环境受到了损害。这一过程的实质是私人受益或私人成本通过外部性转移给了社会。
无论正外部性还是负外部性,都会使得个体经济活动的私人成本及收益偏离了社会均衡水平,导致市场失灵,干扰了市场价格信号以及竞争机制作用的发挥。大气污染具有典型的负外部性特征,而且影响范围广、危害严重以及牵扯的利益主体多,治理难度更大。
从这一视角来看,大气污染治理存在两种方式:一是行政管制方式,即政府可以通过环境管制、总量控制、征收碳税以及出台相关法律法规政策对污染主体进行约束；二是市场方式,即充分发挥市场机制的作用,完善各种污染权交易制度,如碳排放交易、水权交易、排污权交易等等。从经济学角度看,两种方式各有利弊,管制的方式难以保证经济效率,资源配置会扭曲；但是市场方式的前提难以实现,因为市场机制必须要明晰产权,而对于大气污染问题,产权明晰是很困难的。
政府、企业和个人等各方利益主体,在大气治理中往往存在个体理性与集体理性的不一致。
王:近日,山东7市签订了《省会城市群行政边界地区环境执法联动协议》,边界地区的污染问题再度进入人们视线。大气环境治理是一项社会性很高的活动,它需要社会各方的共同努力,这其中包括政府、企业和个人。但在这一过程中,多方治理主体之间出于各自的利益考虑,往往存在着博弈行为,比如不同地区和城市之间在大气污染防治上的冲突与合作。
李:在大气污染防治中,单个城市往往因为考虑自身的利益而做出非合作的举动,地方政府为追求GDP的高速增长,不惜以牺牲环境为代价,为可能严重造成周边地区大气污染的企业一路绿灯,地方产业无序竞争、基础设施重复建设以及产业结构趋同,造成了区际之间严重的市场分割。而企业对大气污染的治理也往往各自为政,城际之间缺乏必要的协调机制以及协同治理模式,造成资源的严重浪费以及环境不断恶化。这种情况在经济学里面称之为“囚徒困境”。“囚徒困境”理论能够很好解释这种城市之间、省与省之间在大气污染治理方面的非合作行为,进一步表明了个体理性与集体理性在有些阶段无法保持一致,个体利益最大化思路下的独立行动很难有合作行为,不合作对其来讲是最优行动方案。
但是,目前我国大气污染的特征逐渐朝向区域性以及复合型转变,包括长三角、珠三角、京津冀以及长江中游城市群在的城市群地区大气污染大范围内集中出现,呈现明显的区域性的特征。城市依靠自身力量各自为政的大气污染治理模式已然失效,打破行政区划,创新大气污染联防联控的跨区域协同机制是当务之急。
从西方大气污染治理的经验来看,欧洲以及北美洲国家所实行的大气污染防治区域协同机制成为重要手段,1979年由欧洲及北美地区国家所签订的“长距离跨境大气污染物公约”为控制大气污染的跨区域危害建立了一个国家合作的框架协议,为欧洲以及北美地区国家的环境保护以及大气污染防治提供了意义重大的区域协同控制机制。对于一国之内,美国于2005年颁布“州际污染控制协定”,要求东部二十三个州对部分大气污染物进行协同控制,通过州际之间的跨区域合作保障了美国清洁空气目标的实现。这种协同治理机制对我国大气污染治理有重要借鉴意义。
王:在大气治理问题上,政府常常被视为“守夜人”,要求为大气环境问题“买单”。但毋庸置疑,企业和个人也经常对大气污染“贡献”较大,也应该在大气治理中承担责任。但往往,企业和个人的积极性也不高。
李:对于企业来讲,因为环境治理外部性的存在,私人成本收益与社会水平不相符,就会干扰价格信号而影响市场竞争机制作用的发挥,导致资源配置低效。如果企业不需要对因为环境污染而增加的社会成本进行补偿,其生产成本小于社会总成本,企业存在过量生产的激励。否则,若企业环保治理行动得不到补偿,其生产收益低于社会总收益,企业缺乏生产的激励。
再从个人的角度来看。有数据显示,现阶段生活源烟尘排放总量大体上呈增长的态势,从2000年的212.1万吨增长到2010年的225.9万吨,对人民群众的生命安全构成严重威胁,但是,在面临着PM2.5以及其他严重的大气污染情况时,普通的公众很难有所行动。在《集体行动的逻辑》一书中,奥尔森认为,如果个体面临只能通过集体行动才能够得到某种公共物品的前提下,理性个人依然存在着不付出努力而获得部分公共产品份额的侥幸心理,侥幸心理的泛滥同样造成集体行动面临困境,但是如果每个人都参与提供公共物品,那么所有人都将从中受益。
王:有时候,在大气治理中,公共部门会失灵。比如,有些地方环保局的大部分预算由地方政府提供,而地方政府又与排污企业维系着紧密的经济和政治联系。地方环境监管预算中,有相当一部分来自排污费。而这些费用则是基于排污量征收的,这就导致了一种扭曲的后果:减少污染就意味着,关键的环境执法资金也会减少。
另外,在地方上,从不同部门来看,环保部门往往非强势部门,在部门配合问题上协调困难。要解决上述系统性的问题,需要反思的就不仅仅是环保的问题了。
李:从大气污染治理的实践来看,限于许多市场无力解决的技术性难题,因为污染权难以界定,导致一些污染的市场交易缺乏操作的可行性。与此同时,政府这只“看得见的手”因为能够通过产权配置进行强制性安排,进而保障公共产品的供给,但是依然存在公共部门失灵的难题,政府部门的公务员作为理性人,往往以自身福利最大化为目的,而非公共利益最大化。这就导致地方政府在发展的过程中,在以GDP增长为导向的政府考核体系之下大力发展能够短期内产生GDP的高污染、高耗能项目；此外,公共部门存在委托-代理问题,作为全体选民的委托人,公共部门需要充分利用公共管理权,履行契约规定,谋求公共利益最大化；但是公共部门往往出现与委托人之间的目标差异,出现委托人所要求的公共利益最大化与个体私人利益最大化的矛盾。一般来讲,公共部门因为掌握非对称信息导致服务质量难以监督,即便是内部存在一些规章制度的约束,但因为缺乏有效激励也不会对公共部门效率的改善有很大的促进作用。
应对大气环境危机,我们需要直面施政方式的局限。
王:国内环境NGO领袖马军曾说,“大气环境改善不缺技术、资金,但是缺乏动力。公众的知情和参与,将为保护环境提供终极动力。”然而,有些公民和民间组织在进行环境监督时会遇阻。如有些上访者和环保倡导人士面临恐吓甚至逮捕的危险,有些法院对于棘手或敏感的案件不愿受理等。其实,我们还面临着施政方式的局限,行政和司法方面都应该有更大的作为。
李:从目前来看,我国大气污染治理缺乏信息公开与分享机制,难以满足公众对空气质量的知情权。信息政策了解不足增加了社会普通民众参与大气污染防治的难度。这和我国传统的信息发布机制和政策体制有关系。我们知道,信息公开机制的建立不仅能够让社会公众实时、实地以及动态的了解到区域大气污染的基本情况,而且能够在很大程度上吸引普通民众参与到大气污染的治理当中,提高全民环保意识。但是由于部分政府部门保护自身利益和求稳定的动机,公众的参与和知情权不够,而这进一步强化了公众对地方政府的不信任。近期出现的一系列因环境问题引发的群体性事件就是这样矛盾的集中表现。因为随着社会经济的发展,公众生活水平日益提高,维护权利的意识也日益增强。政府的信息发布机制应当适应这种变化。
从根本上讲,大气环境的改善,要坚持以大气污染治理带动产业结构、能源结构调整进而倒逼我国经济改革的思路,坚持以人民群众的生命健康权为根本的要求,坚持通过大气污染治理促进经济发展的全面协调可持续的理念。