◆阅读提示:在土地资源紧张的东部沿海,拥有黄三角800万亩未利用土地的山东,探索飞地经济极具优势和价值。
目前,我省规划在东营市和滨州市设立全国重要的飞地经济示范区,计划到2015年规模达120平方公里。如何防止飞地经济变成“高耗能、高污染产业的搬家”?相比江苏、安徽等飞地经济较成熟地区,我省还有哪些工作要做?
□ 本报通讯员 魏好勇
本报记者 李 梦
拓展山东发展空间新途径
实施土地开发利用空间置换战略
“一个新加坡苏州工业园,以不到苏州市4%的土地、人口和5%的工业用电量,创造了全市16%的工业总产值、17%的固定资产投资、31%的进出口总额,根本原因在于苏州工业园采用飞地发展模式,将新加坡先进管理要素引进了苏州,形成高端要素集聚效应。”到江苏考察,让德州市发改委副主任乔方红发现了飞地经济的“魔力”。
飞地经济始于我国沿海经济特区。改革开放之初,伴随着外资加工产业的逐步形成,经济特区和沿海开放城市日渐成为国外企业的“飞地”。
1994年,我国与新加坡签署了合作开发建设苏州工业园区的协议,成为我国跨国界发展飞地经济的一个范本。此后的2010年,皖江示范区围绕承接产业转移与苏浙沪三省市建立合作共建的工作机制,成为国内目前最大的飞地经济。
飞地经济按照不同标准,可分为多种模式:根据投入方式分,可分为飞出地投资、飞入地投资和两地共投三种；根据管理方式又可分为飞入地管理型、飞出地管理型和两地共管型；根据形成原因可分为集约用地型、优势互补型和产业梯度转移型。
发展飞地经济的基本条件之一是土地。黄河三角洲800万亩未利用地资源,正是拓展山东发展空间的重要途径。
黄三角《土地利用总规划》和《未利用地开发利用规划》要求,实施土地开发利用的空间置换战略,允许经济发达地区的政府到本区域设立符合产业政策和生态环境保护要求的产业发展专属区域,将本区域土地资源优势转化为产业集聚优势和经济规模优势。
“飞地”不仅限于“黄三角”
淄博、临沂、莱芜多重探索
其实,山东对飞地经济的探索并非限于黄三角。
早在2008年,淄博已在探索“飞出去”。2010年5月,淄博与宁夏石嘴山市政府签署协议,淄博市在石嘴山建设占地1.5万亩的淄博工业园,淄博在石嘴山有偿取得50年的土地使用权,形成以建筑陶瓷、玻璃、冶金、化工为主体的“淄博飞地工业园”。协议规定,淄博市对园区独立规划、建设和管理,实行50年税收分成,分成比例为前10年淄博60%、石嘴山40%,后40年各为50%。目前,淄博市15家企业不远千里飞落贺兰山下,已完成投资近60亿元。
淄博是以煤炭、陶琉、化工等为基础的资源型工业城市,不少产业占据大量发展空间,土地资源不足,能源和原材料供求矛盾突出,环保节能压力大。而宁夏石嘴山也是一座以矿产资源立市的重工业城市,煤炭储量较为丰富,工业基础良好,与淄博市的互补性强。“我们借助西部地区广阔的土地资源、丰富的能源矿产资源和巨大市场潜力等优势,进行一次产业转移后的全面优化改造,同时给淄博经济发展腾出空间。”淄博市经济合作局有关负责人说。
革命老区临沂市也对飞地经济作出了探索。沂水县早在四五年以前就开展飞地经济试验。沂水属传统的山区农业大县,工业项目少,制约了镇域经济发展。自2008年以来,该县建立沂水县经济开发区作为“飞入地”,提供项目落地平台；将有项目无落地条件的乡镇尤其是边远乡镇作为“飞出地”,吸引项目集聚,调动各乡镇积极性。目前,全县18个乡镇均在开发区建有项目,各乡镇落户开发区的企业已达158家,总投资300亿元。今年上半年,沂水县地方财政收入增幅居临沂市第二位。7月份,临沂市出台加快飞地经济发展的试行意见,提出三种合作方式:县域内飞地项目转移、县区间飞地项目转移、承接市外飞地园区转移。市政府还专门成立了全市飞地经济工作领导小组,下设办公室(在市发改委),具体负责飞地经济发展工作。
莱芜飞地经济发展也较为迅速。辛庄镇是莱芜市东部的一个山区乡镇,由于地处水源地保护区,不允许搞工业企业。然而,这个不适宜发展工业的乡镇地方财政却连续5年增长40%以上,这得益于莱芜提出的“飞地经济”。莱芜引导不适宜发展工业的乡镇到“飞地区”安置项目。市里还出台专门税收政策,规定“飞地”形成的地方财政中,70%归引进乡镇,30%归项目所在园区。到2011年8月,莱芜市共有各类“飞地项目”200多个。
正是看到了飞地经济对破解地方发展瓶颈的巨大成效,我省提出在东营、滨州建设全国重要的飞地经济示范区,计划到2015年和2020年,分别建立用地规模为120平方公里和260平方公里的飞地经济示范区。目前,滨州在北海经济开发区为各县区划出了产业转移升级园区,对市外飞地经济模式也正在规划之中。
“经济互飞”需政策护航
面临环境保护、产业衔接等问题
飞地经济的探索,正在加强。
2011年,东营探索耕地占补平衡指标易地交易新途径,有意向青岛、烟台、威海、日照等我省东部沿海土地指标稀缺的城市有偿转让土地指标,破解沿海地区土地发展制约。
对飞地经济颇有研究的滨州职业学院副教授王成艳在接受记者采访时表示,山东省内发展飞地经济可有效促进蓝黄两区融合发展,但“飞地经济一定要有准入门槛,黄三角土地资源虽然丰富,却不可能无限制利用,而做好产业衔接同样至关重要。”
省发改委黄三角建设规划处有关负责人告诉记者,飞地经济由点对点企业转移转变为区对区的产业转移,由单纯的资金承接变为管理与项目的复合承接,还需要研究切实可行的实施政策。如,要对飞出地与飞入地的投入以及管理方式、财税分配比例、GDP统计指标等作出详细规划,以促进要素之间顺畅流动。同时,从财政补贴、用地指标、融资贷款、电费补贴等方面给予政策性完善。
一方有地,一方有钱,看起来这种合作水到渠成。然而,专家指出,“飞地经济”模式虽有助于建立产业转移新平台,但需谨防将高耗能、高污染的产业转移出来。
国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员黄征学认为,飞地经济模式是探寻跨区域发展的良方之一,从未来发展看,不得不面对的是转移过程中的环境保护、人才、理念以及市场层面等问题,这些都需要双方共同协调解决。
■他山之石 飞地经济成功案例
福建永泰模式:
这是“飞地经济”的最早表现形式。永泰县是福州山区农业县。2001年,福州市提出在永泰县城关建工业集中区——马洋工业集中区,规定永泰县境内各乡镇引来的项目都得安排在该集中区。落地的新项目,引进投资地与项目落地方实行7:3分成。这种模式探寻了山区经济发展新思路,找到了一种平衡各行政区域间利益的方法。
辽宁普兰店模式:
这属于优势互补型的一种飞地经济。2005年,土地资源紧缺的大连市海岛县长海县出资,在隔海相邻的普兰店市购买一块4平方公里的“飞地”,围绕自己的海产品资源优势建设产业园。飞入地和飞出地经济发展水平近似,但各自资源禀赋能够形成很好的优势互补。
安徽皖江模式:
2010年初,安徽在皖江示范区内建立推进与长三角合作共建飞地经济园区。安徽与苏浙沪主要采取共建园中园或共管园,利益分享施行一园一策。由安徽方将“净地”交给苏浙沪政府,由其组织开发建设与管理,独立经营、封闭运作。安徽方面则连续6年将飞地园区新增增值税和所得税市、县留成部分全额补贴给园区,并安排不少于10亿元专项资金用于支持示范区发展。
