美国联邦政府为何“债务缠身”

□ 中国现代国际关系研究院 徐刚
　　美国联邦政府的债务僵局又一次吸引了全世界的关注。从今年1月19日联邦政府债务规模触及31.4万亿美元的法定上限后，经过三个多月的财政腾挪，5月1日美国财长耶伦终于感觉“巧妇难为无米之炊”，警告如果不尽快采取行动提高或暂停债务上限，美国可能最早于6月1日出现债务违约。5月9日，总统拜登与国会两党领袖展开会谈但未能达成任何协议。市场分析称，美国债务上限谈判正进入关键窗口期，考虑到5月下旬国会休会和拜登外访，只有不到一周时间推动解决以避免债务违约的到来。当然，如果美国二季度税收如期到位或两党达成短期临时协议，美债的潜在违约时间点或出现在7月甚至9月。
政治极化加剧僵局
　　美国债务上限谈判引发的紧张局面已不是第一次出现。从1939年美国正式确立债务上限制度以来，联邦政府债务上限已经历了上百次调整，从最初的450亿美元一路上调至当前的31.4万亿美元，其间出现过多次类似的债务僵局和衍生危机，最近的两次发生在2011年和2013年。2011年，美国国会两党虽然在最后一刻就债务上限和赤字削减达成一致，但未能阻止评级机构标普史上首次下调美国主权信用评级，引发环球金融动荡。2013年的债务上限危机导致美国政府在当年10月关门长达半月之久，政府停摆拖累了美国经济增长和就业。
　　在信奉自由放任资本主义的美国，债务上限制度设立的初衷是希望在遏制“大政府”和推动“有为政府”之间实现平衡，既要控制政府的举债规模，避免行政权力过度膨胀，也要提高国家机器的灵活度，允许政府自由掌握发债节奏。但实际运行中，在野党控制国会时，这种制度设计很容易出现“府院之争”，即政府和国会之间围绕财政收支计划产生冲突。因此，债务上限的调整表面上是个经济问题，实际上更多是美国民主、共和两党基于不同政治理念和利益，以此为筹码杂糅多项政治诉求，迫使对方接受或让步的博弈过程。据美国国会研究服务局的统计，1978年以来国会把提高债务上限与其他法案捆绑出台高达32次。在选票政治的压力下，尤其是临近大选年时，两党往往都选择持强硬态度，采取“比狠”的边缘策略，反复施压攻讦，将博弈拖至最后一刻，甚至不惜以政府关门、金融动荡为代价。不过基于债务违约的严重性，历史上两党在最后都会达成妥协，解决债务上限问题。
　　此次熟悉的剧本再次上演，却引发金融市场极大忧虑，一个重要原因就是美国政治极化较之以前到了空前严重的程度。2011年美国债务僵局时以“茶党”运动为代表的右翼民粹主义尚是一种非主流的民间情绪，但在经历了靠反建制上台的特朗普政府后，今天的美国民粹势力已蔚为大观，“特朗普主义”大行其道，美国两党乃至整个社会在涉种族、堕胎权、枪支、犯罪、气候等一系列议题上的撕裂和对立前所未有，甚至出现了“黑人的命也是命”抗议、国会山骚乱、特朗普弹劾案、众议院议长选举危机等一系列政治和社会乱象。2022年中期选举之后，共和党以微弱优势控制众议院，于4月26日正式通过了众议院议长麦卡锡提出的《限制、储蓄、增长法案》，要求联邦政府通过大幅削减开支、废除《通胀削减法案》部分内容和学生贷款豁免、撤销未使用的新冠疫情救助金等措施，在未来十年内削减4.5万亿美元预算赤字，以换取提高债务上限1.5万亿美元或暂停债务上限至2024年3月底。面对共和党刀刀砍向自己施政的主要成果和执政亮点，4月25日正式宣布竞选连任的拜登亦不甘示弱，要求通过“干净的”、没有先决条件的债务上限法案。民主党也启动了“放行请愿”程序，试图绕过共和党掣肘。债务僵局的背后，是两党对2024年大选的精明算计。拜登政府希望能巩固既有执政成果并争取更大成就，而共和党意图借此掣肘拜登执政迫其“失分”，若不让步，则违约危机步步逼近；若让步，则政策效果受损。因此，双方很难达成妥协，或会继续博弈到最后时刻。
经济前景蒙上阴影
　　当前，对美国债务违约的忧虑正在上升。衡量违约风险的美国一年期信用违约互换(CDS)利差创下历史新高，远远超过之前债务僵局时的水平，长短期国债收益率倒挂持续加深，国际金价冲上2000美元/盎司，债务僵局正在推升金融市场波动程度。而美债市场不仅是美国政府融资之地，亦是全球最具深度和流动性的金融市场，在全球金融体系中居于基石地位，绝大多数金融产品和工具都是以美债收益率为定价基准，可谓牵一发而动全身。一旦美债出现违约，势必引起环球金融市场剧震甚至金融危机的出现。
　　即使违约不太可能发生，此次债务僵局对美国和世界经济的负面影响也不容小觑。耶伦警告说，如果不能及时提高债务上限，将引发美国经济混乱和崩溃，并非危言耸听。在美联储过去一年多高达500个基点的十次加息打击下，美国经济2023年一季度增速已显著放缓，衰退预期升温。同时，3月以来美国硅谷银行、签名银行、第一共和银行陆续倒闭，中小银行业危机仍在持续发酵。此时的债务僵局，不但将美国政治失灵、债台高筑的现实赤裸裸摆在全世界面前，削弱国际资本对美国的投资信心和美元的使用信心，而且由此产生的金融动荡一旦与尚未消散的银行业危机恐慌叠加，或显著放大美国金融风险，并对实体经济形成负向反馈，加剧美国经济“硬着陆”风险。
　　纵然协议能够达成，拜登政府势必以削减开支作为让步，美国财政空间受到影响，不排除再现“财政悬崖”，将进一步弱化美国的增长潜力。如再度出现评级机构下调美国债评级等“黑天鹅”事件，不但将对美国造成打击，而且恐慌也将向全球蔓延，对当前刚从新冠疫情中走出、正在艰难复苏的世界经济将是一个重创。
　　可以预计，未来美国围绕债务上限的纷争还会不断出现，债务僵局或将反复上演。在全球去美元化浪潮如火如荼的背景下，为了减弱其对世界和本国的冲击，各国都应积极行动起来，推动一个更加多元化、更具中立性的国际货币体系的建立。