□ 朱进芳
对于市、县来说,省直管县改革意味着双重解放——市级政府可以抽出更多精力发展和治理城区,县级政府则可以获得更大的自主权,从而更好地发展乡村。
山东“担当作为、狠抓落实”工作动员大会提出,要尽快建立起县级党委政府与省级部门的直接沟通机制。作为一种柔性的省直管县改革,此举对于推进全省乡村振兴的意义不容忽视。
有利于扩大县级经济社会管理权,激发县域和乡村发展的内生活力。在市管县行政体制下,县级政府独立管理权十分有限,上级出台的政策和目标任务在经过地级市的解读、分解、过滤后,才能下达到县,而这时政策和目标任务可能已不适应当地情况。在省直管县体制下,县级政府由省级政府直接领导,这样,县级政府在发展本地区社会经济方面更加自主灵活,在制定和执行政策时效率更高,针对性更强,各项管理措施更加务实。由此,可以充分调动基层广大干部群众加快发展创新的热情和积极性。
有利于增强城乡统筹协调,促进资源向县城和乡村集中延伸。市管县体制下也存在省域的统筹,但实际落实的效果并不理想,县域发展主要还是着眼于市的发展意图、资源配置和产业布局。省直管县体制下,省级政府可以从整个省域角度出发,按照城乡基本公共服务均等化要求,注意城市和县域经济社会发展的平衡性,综合运用公共财政支出、金融支持、制度创新等各种手段,把更多的资源和机会引导到县域。县级政府也会站在整个县域角度,协调中小城镇与乡村经济社会发展之间的关系,发挥县城作为城乡连接点的承上启下作用,使基础设施和公共服务进一步向乡村延伸、覆盖。
有利于厘清城乡在社会经济发展过程中的角色定位。市管县体制下,由于市的领导地位,其工作重心势必主要围绕中心城市建设与管理,重城轻乡不可避免。乡村振兴意味着将发展农村经济置于优先地位,这无疑对县和乡镇政府提出了更高要求。因此,强化县的作用,建立“以县为主”的公共服务供给体系意义重大。对于市、县来说,省直管县改革意味着双重解放,城乡各自在特定的区域内实施有效管理,着力解决各自面临的不同问题。市级政府可以抽出更多精力发展和治理城区,而县则可以获得更大的自主权,从而更好地致力于发展乡村。
市管县体制虽然对促进我国市场化、工业化、城镇化进程发挥了积极作用,但也出现了“市卡县、市压县、市吃县”等现象,使得城乡之间资源分配不均,差距进一步拉大。中国特色社会主义进入新时代,以省直管县改革促进乡村振兴具有深远意义。为此,除了进一步推进财政和部分行政审批权的改革外,还应重视如下几个方面的工作。
以县城和中心镇为依托,促进县域城镇化发展。首先,做好县域发展规划。在规划县城的发展目标、重点任务时,既要因地制宜,又要顺应国家乡村振兴的总体规划。要结合当地县域工业化、城镇化、农业现代化发展情况,使县城真正发挥在乡村振兴和县域新型城镇化过程中的龙头作用。争取在10-20年内,将一些重点县城发展成具有一定规模和影响力的中等城市。其次,依托乡村小镇完善农村基础设施。着力发掘乡村优美环境、人文风俗、特色资源等方面独有或不可替代的潜质和优势,把小镇融合到乡村中,推动村镇化。最后,做好产城融合发展规划。要结合省直管县改革,把一些适合于在县域发展的产业放在县城园区或中心镇,从而促进农村人口就近向城镇集聚,就地就近解决农业转移人口市民化问题,同时规避县域城镇化过程中的“空心化”风险。
坚持共建共治共享理念,重构市县良性竞合关系。首先,厘清地级市与试点县之间的权责关系,促进市县关系制度化。一方面,应尽快出台“政府间关系法”“市县关系法”等,为市县关系良性发展提供合法性和刚性支持；另一方面,要系统规划,实现倾斜性放权向制度性定权的转变。对权力下放的标准与过程作出详细规定,避免主观随意性,同时,还要弱化“城乡合治”,对市县的功能重新进行法律上的厘定。其次,构建地级市与试点县利益分享和成本分担机制。在财政上向县倾斜、加大帮扶力度的同时,可以通过增加转移性支付等手段弥补市在改革中的“财政损失”,加大对市在区域性公共事务治理中的成本补偿,合理安排市应该承担的各种转移支付与相关配套资金比重。试点县也可以主动向地级市购买公共服务,或者运用分担成本的方式,增进市县资源共享与合作。最后,构建地级市与试点县协商合作机制。省里要统筹安排,在基础设施建设和公共服务方面,特别是在具有普惠性的道路、水利、电力等方面,要在区域内进行均衡配置,做到同向发展,避免可能引起地级市与试点县发展的“新反差”问题和新矛盾的出现。
因地制宜,分类推进撤县设市、县改区、强镇扩权工作。首先,重启县改市工作。随着省直管县改革的推进,一些县已经发展起来,而其下一步的发展仍有待探索,这种情况下,重新启动县改市工作需要提上日程。其次,推进撤县设区工作。基于区域经济健康发展的考量,对于一些发展得比较成熟的地市,可以通过撤县改区,进一步拓展发展空间,提升城市发展层次。当然,撤县设区后,要重新按照区政府的标准确定政府职能,要与原来的县政府职能有所区分。最后,积极推进直管县中经济发达镇的行政体制改革。通过深化行政管理体制改革,可以扩大经济发达镇的经济社会管理权限,切实增强其社会管理和公共服务水平,破除经济发达镇发展过程中遇到的体制瓶颈,使其更好适应省直管县体制,从而更好促进乡村社会经济发展、维护乡村稳定。
对于市、县来说,省直管县改革意味着双重解放——市级政府可以抽出更多精力发展和治理城区,县级政府则可以获得更大的自主权,从而更好地发展乡村。
山东“担当作为、狠抓落实”工作动员大会提出,要尽快建立起县级党委政府与省级部门的直接沟通机制。作为一种柔性的省直管县改革,此举对于推进全省乡村振兴的意义不容忽视。
有利于扩大县级经济社会管理权,激发县域和乡村发展的内生活力。在市管县行政体制下,县级政府独立管理权十分有限,上级出台的政策和目标任务在经过地级市的解读、分解、过滤后,才能下达到县,而这时政策和目标任务可能已不适应当地情况。在省直管县体制下,县级政府由省级政府直接领导,这样,县级政府在发展本地区社会经济方面更加自主灵活,在制定和执行政策时效率更高,针对性更强,各项管理措施更加务实。由此,可以充分调动基层广大干部群众加快发展创新的热情和积极性。
有利于增强城乡统筹协调,促进资源向县城和乡村集中延伸。市管县体制下也存在省域的统筹,但实际落实的效果并不理想,县域发展主要还是着眼于市的发展意图、资源配置和产业布局。省直管县体制下,省级政府可以从整个省域角度出发,按照城乡基本公共服务均等化要求,注意城市和县域经济社会发展的平衡性,综合运用公共财政支出、金融支持、制度创新等各种手段,把更多的资源和机会引导到县域。县级政府也会站在整个县域角度,协调中小城镇与乡村经济社会发展之间的关系,发挥县城作为城乡连接点的承上启下作用,使基础设施和公共服务进一步向乡村延伸、覆盖。
有利于厘清城乡在社会经济发展过程中的角色定位。市管县体制下,由于市的领导地位,其工作重心势必主要围绕中心城市建设与管理,重城轻乡不可避免。乡村振兴意味着将发展农村经济置于优先地位,这无疑对县和乡镇政府提出了更高要求。因此,强化县的作用,建立“以县为主”的公共服务供给体系意义重大。对于市、县来说,省直管县改革意味着双重解放,城乡各自在特定的区域内实施有效管理,着力解决各自面临的不同问题。市级政府可以抽出更多精力发展和治理城区,而县则可以获得更大的自主权,从而更好地致力于发展乡村。
市管县体制虽然对促进我国市场化、工业化、城镇化进程发挥了积极作用,但也出现了“市卡县、市压县、市吃县”等现象,使得城乡之间资源分配不均,差距进一步拉大。中国特色社会主义进入新时代,以省直管县改革促进乡村振兴具有深远意义。为此,除了进一步推进财政和部分行政审批权的改革外,还应重视如下几个方面的工作。
以县城和中心镇为依托,促进县域城镇化发展。首先,做好县域发展规划。在规划县城的发展目标、重点任务时,既要因地制宜,又要顺应国家乡村振兴的总体规划。要结合当地县域工业化、城镇化、农业现代化发展情况,使县城真正发挥在乡村振兴和县域新型城镇化过程中的龙头作用。争取在10-20年内,将一些重点县城发展成具有一定规模和影响力的中等城市。其次,依托乡村小镇完善农村基础设施。着力发掘乡村优美环境、人文风俗、特色资源等方面独有或不可替代的潜质和优势,把小镇融合到乡村中,推动村镇化。最后,做好产城融合发展规划。要结合省直管县改革,把一些适合于在县域发展的产业放在县城园区或中心镇,从而促进农村人口就近向城镇集聚,就地就近解决农业转移人口市民化问题,同时规避县域城镇化过程中的“空心化”风险。
坚持共建共治共享理念,重构市县良性竞合关系。首先,厘清地级市与试点县之间的权责关系,促进市县关系制度化。一方面,应尽快出台“政府间关系法”“市县关系法”等,为市县关系良性发展提供合法性和刚性支持；另一方面,要系统规划,实现倾斜性放权向制度性定权的转变。对权力下放的标准与过程作出详细规定,避免主观随意性,同时,还要弱化“城乡合治”,对市县的功能重新进行法律上的厘定。其次,构建地级市与试点县利益分享和成本分担机制。在财政上向县倾斜、加大帮扶力度的同时,可以通过增加转移性支付等手段弥补市在改革中的“财政损失”,加大对市在区域性公共事务治理中的成本补偿,合理安排市应该承担的各种转移支付与相关配套资金比重。试点县也可以主动向地级市购买公共服务,或者运用分担成本的方式,增进市县资源共享与合作。最后,构建地级市与试点县协商合作机制。省里要统筹安排,在基础设施建设和公共服务方面,特别是在具有普惠性的道路、水利、电力等方面,要在区域内进行均衡配置,做到同向发展,避免可能引起地级市与试点县发展的“新反差”问题和新矛盾的出现。
因地制宜,分类推进撤县设市、县改区、强镇扩权工作。首先,重启县改市工作。随着省直管县改革的推进,一些县已经发展起来,而其下一步的发展仍有待探索,这种情况下,重新启动县改市工作需要提上日程。其次,推进撤县设区工作。基于区域经济健康发展的考量,对于一些发展得比较成熟的地市,可以通过撤县改区,进一步拓展发展空间,提升城市发展层次。当然,撤县设区后,要重新按照区政府的标准确定政府职能,要与原来的县政府职能有所区分。最后,积极推进直管县中经济发达镇的行政体制改革。通过深化行政管理体制改革,可以扩大经济发达镇的经济社会管理权限,切实增强其社会管理和公共服务水平,破除经济发达镇发展过程中遇到的体制瓶颈,使其更好适应省直管县体制,从而更好促进乡村社会经济发展、维护乡村稳定。