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□ 顾严 佘宇
我国针对婴幼儿的公益服务非常匮乏,同时双职工家庭养育婴幼儿的能力在不断弱化,家政等托育服务市场又严重缺乏规范与监管,这些问题是我们满足民生需求、实现幼有所育的重要阻碍。
党的十九大报告将“幼有所育”列为民生“七有”之一,纳入“坚持在发展中保障和改善民生”基本方略中。实际上,幼有所育不仅是家庭层面的社会问题,也是全局层面的经济问题。加快构建幼有所育服务体系,既有利于需求的扩大和升级,又有利于供给的提质和增效。
当前,我国在“幼有所育”方面的不足,主要体现在如下几个方面:
对“幼有所育”的重要性认识不足。对国家大力发展幼有所育,当前存在不少认识误区,如认为家庭应承担婴幼儿教育成长的全部责任,或若此项事务由国家提供一定的服务就是超越发展阶段的“过度福利”。实际上,这是对我国经济发展所处的新阶段,以及社会主要矛盾新变化的国情缺乏了解下的误读。当前,幼有所育是发展不平衡不充分的一个突出问题,与人民群众的需要、与人力资本强国建设的要求都有很大差距,这就需要站在全局高度,统筹把握,破除认识误区和陈旧的发展观念,为人力资本投资和培养社会主义现代化建设的中坚力量打好坚实的基础。
针对婴幼儿的公益服务较匮乏。在我国现行的儿童福利制度下,由政府兜底履行养育人职责的主要是孤儿。其后,国家将覆盖范围扩大到有需要的留守儿童和困境儿童。不过,无论是与家庭的迫切需要相比,还是与蓬勃发展的商业化服务相比,具有公共产品性质、公益性质的婴幼儿服务都显得异常匮乏。在入园难尚未得到根本缓解、普惠性幼儿园占比不高的条件下,现有的学前教育体系远远不能满足托育服务的需求。儿童早期发展基地、科学育儿基地等设置数量十分有限,覆盖面很窄,服务队伍不足,难以承接巨大的托育、养育指导以及儿童早期综合发展的相关服务需求。在全国绝大多数地区,享有公益性的托育和婴幼儿早期发展服务还只是家长的期盼和奢望。
家庭养育婴幼儿的能力呈弱化趋势。近几十年来,伴随我国家庭人口规模的不断下降,家庭养育婴幼儿的能力在逐步弱化。目前,户均规模已从20世纪80年代的4人以上减至3人以下。从代际状况看,一代户和二代户是中国当代家庭的主体结构,但二代户的比重在持续下降,一代户的比重大幅提高,家庭户的代际结构不断趋于简化。婴幼儿无人照料的问题已经成为双职工家庭、单亲家庭最紧迫、最直接、最现实的问题,留守儿童、流动儿童、贫困儿童以及其他困境儿童等家庭的养育能力更为堪忧。
托育服务市场缺乏规范与监管。目前,能够针对0~3岁儿童提供托育服务的市场机构非常少见,面向这个群体开展服务的主要还是早教机构,起不到保育的作用。而且,由于法律依据和标准规范尚不健全,行业监管几乎处于空白状态,大量民间资本蜂拥而至,服务能力和质量良莠不齐,有的机构违背儿童成长规律,超前教育,甚至用伪科学来损害儿童身心健康。家政服务也跟不上,育婴师、育儿嫂、月嫂服务供不应求,高昂的价格却不一定能够确保优质的服务,不专业、不规范、不安全的服务让有需求的家庭望而却步。
当前,面对数量型人口红利消失、老龄化进程加速、生育水平进一步下降等趋势,构建符合国情的幼有所育服务体系显得尤为重要。因此,在借鉴关于儿童早期发展的国际理念、梳理国内相关试点经验的基础上,应在如下几个方面重点推进:
建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的服务格局和经费分担机制。搭建涵盖健康营养、科学照护、安全保障、早期学习的综合性服务框架,明确家庭、政府、市场和社会力量的职责定位。科学测算幼有所育所需的全口径成本,按照家庭主责、政府兜底、社会补充的原则来分担相应的经费支出。家庭作为儿童养育的第一责任主体,承担幼有所育的大部分费用；当家庭遭遇临时性或持久性的困难时,政府履行保基本的兜底责任,社会提供补位性质的帮助和支持。政府保基本兜底线主要是负担政策保障对象的相关投入、政府投资项目的建设及运营费用、公益性普惠性服务的补助和补贴、特定的奖励性资助等,如公共卫生、贫困地区儿童营养包、基本医疗、公益性养育指导、儿童特困人员救助、孤儿保障、公办托育机构等方面的支出。
探索多样化的服务供给模式。发挥教育、卫生健康、民政等部门的专业优势和资源优势,调动社会组织、社工机构、专业智库参与,充分利用各部门现有的服务平台和基层阵地,加强创新、合作、整合、优化与提升。以社区和家庭为基础,进行广泛深入的社会宣传,编印散发内容丰富、形式多样的宣传资料,积极传播科学育儿理念和知识,开展灵活多样的婴幼儿早期发展服务。考虑服务半径和覆盖范围,调动、整合与利用各类早期发展指导中心、幼儿园、社区学校(及活动中心)、妇幼保健机构和家庭教育指导中心等资源,调整布局,优化布点,确保适龄婴幼儿及其家长能够方便、就近接受服务。在服务形式上,应符合当地区域特点和风俗习惯,丰富指导模式,提供多形式、个性化的指导服务,如设立儿童活动中心、定期组织育儿沙龙、组织专家咨询和讲座、开展亲子活动、预约上门指导、借助现代媒体和网络平台推送服务信息等。在服务内容上,既要重视婴幼儿情绪和社会性、语言、认知等方面的指导,也要重视提供婴幼儿生长发育、营养、疾病预防等方面的指导。应特别重视对家长科学育儿的指导,教授家长具体、可操作的知识和方法,提高家长的育儿信心和能力,而不是鼓励更多的低龄婴幼儿进入机构长期看护。
重视残疾儿童、困境儿童、留守儿童、流动儿童及其他特殊困难儿童的早期发展服务。出于多种原因,现阶段残疾儿童、留守儿童、流动儿童以及其他困境儿童,事实上无法从家庭、社会和市场获得充分的照顾、养育和早期教育。与其他家庭的儿童相比,这些相对困难的儿童家庭社会地位较低、经济资源有限、生活条件较差、对子女早期发展投入相对较少。这些家庭的儿童成长,更需要社会的关注和政府的帮扶。应将困境儿童特别是重病重残儿童、经济困难的留守儿童和流动儿童家庭优先纳入公益性的幼有所育服务范围,提高相关服务和保障标准,拓展服务内容,采取更具个案针对性的服务方式,并由政府进行兜底保障。重点建立健全残疾儿童社会救助、康复服务以及生活自理能力、社会适应能力支持体系,完善留守儿童和流动儿童关爱服务,加强困境儿童分类保障。
加快发展公益性托育服务。鉴于婴幼儿的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭、单亲家庭面临的现实问题,育儿的经济压力和照顾负担越来越沉重,有必要加快发展公益性的托育服务。建议在社区层面发展一定数量的公共托幼机构和儿童课外看护服务机构,以满足不同情况家庭的现实需求。此外,还应鼓励有条件的用人单位提供更多的育儿便利条件。一方面要鼓励一些雇佣人数较多的用人单位自办或联办托儿所,另一方面也要鼓励用人单位(特别是一些女职工人数较多、条件成熟的企事业单位、开发区等)为母乳喂养提供必要支持和配套设施,包括设立哺乳室、爱心母婴室和安放电冰箱等。同时,托育服务要防止过度低龄化,避免违背儿童成长规律将年龄过小的儿童集中日托管理。
(作者单位:中国宏观经济研究院社会发展研究所、国务院发展研究中心社会发展研究部)
我国针对婴幼儿的公益服务非常匮乏,同时双职工家庭养育婴幼儿的能力在不断弱化,家政等托育服务市场又严重缺乏规范与监管,这些问题是我们满足民生需求、实现幼有所育的重要阻碍。
党的十九大报告将“幼有所育”列为民生“七有”之一,纳入“坚持在发展中保障和改善民生”基本方略中。实际上,幼有所育不仅是家庭层面的社会问题,也是全局层面的经济问题。加快构建幼有所育服务体系,既有利于需求的扩大和升级,又有利于供给的提质和增效。
当前,我国在“幼有所育”方面的不足,主要体现在如下几个方面:
对“幼有所育”的重要性认识不足。对国家大力发展幼有所育,当前存在不少认识误区,如认为家庭应承担婴幼儿教育成长的全部责任,或若此项事务由国家提供一定的服务就是超越发展阶段的“过度福利”。实际上,这是对我国经济发展所处的新阶段,以及社会主要矛盾新变化的国情缺乏了解下的误读。当前,幼有所育是发展不平衡不充分的一个突出问题,与人民群众的需要、与人力资本强国建设的要求都有很大差距,这就需要站在全局高度,统筹把握,破除认识误区和陈旧的发展观念,为人力资本投资和培养社会主义现代化建设的中坚力量打好坚实的基础。
针对婴幼儿的公益服务较匮乏。在我国现行的儿童福利制度下,由政府兜底履行养育人职责的主要是孤儿。其后,国家将覆盖范围扩大到有需要的留守儿童和困境儿童。不过,无论是与家庭的迫切需要相比,还是与蓬勃发展的商业化服务相比,具有公共产品性质、公益性质的婴幼儿服务都显得异常匮乏。在入园难尚未得到根本缓解、普惠性幼儿园占比不高的条件下,现有的学前教育体系远远不能满足托育服务的需求。儿童早期发展基地、科学育儿基地等设置数量十分有限,覆盖面很窄,服务队伍不足,难以承接巨大的托育、养育指导以及儿童早期综合发展的相关服务需求。在全国绝大多数地区,享有公益性的托育和婴幼儿早期发展服务还只是家长的期盼和奢望。
家庭养育婴幼儿的能力呈弱化趋势。近几十年来,伴随我国家庭人口规模的不断下降,家庭养育婴幼儿的能力在逐步弱化。目前,户均规模已从20世纪80年代的4人以上减至3人以下。从代际状况看,一代户和二代户是中国当代家庭的主体结构,但二代户的比重在持续下降,一代户的比重大幅提高,家庭户的代际结构不断趋于简化。婴幼儿无人照料的问题已经成为双职工家庭、单亲家庭最紧迫、最直接、最现实的问题,留守儿童、流动儿童、贫困儿童以及其他困境儿童等家庭的养育能力更为堪忧。
托育服务市场缺乏规范与监管。目前,能够针对0~3岁儿童提供托育服务的市场机构非常少见,面向这个群体开展服务的主要还是早教机构,起不到保育的作用。而且,由于法律依据和标准规范尚不健全,行业监管几乎处于空白状态,大量民间资本蜂拥而至,服务能力和质量良莠不齐,有的机构违背儿童成长规律,超前教育,甚至用伪科学来损害儿童身心健康。家政服务也跟不上,育婴师、育儿嫂、月嫂服务供不应求,高昂的价格却不一定能够确保优质的服务,不专业、不规范、不安全的服务让有需求的家庭望而却步。
当前,面对数量型人口红利消失、老龄化进程加速、生育水平进一步下降等趋势,构建符合国情的幼有所育服务体系显得尤为重要。因此,在借鉴关于儿童早期发展的国际理念、梳理国内相关试点经验的基础上,应在如下几个方面重点推进:
建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的服务格局和经费分担机制。搭建涵盖健康营养、科学照护、安全保障、早期学习的综合性服务框架,明确家庭、政府、市场和社会力量的职责定位。科学测算幼有所育所需的全口径成本,按照家庭主责、政府兜底、社会补充的原则来分担相应的经费支出。家庭作为儿童养育的第一责任主体,承担幼有所育的大部分费用；当家庭遭遇临时性或持久性的困难时,政府履行保基本的兜底责任,社会提供补位性质的帮助和支持。政府保基本兜底线主要是负担政策保障对象的相关投入、政府投资项目的建设及运营费用、公益性普惠性服务的补助和补贴、特定的奖励性资助等,如公共卫生、贫困地区儿童营养包、基本医疗、公益性养育指导、儿童特困人员救助、孤儿保障、公办托育机构等方面的支出。
探索多样化的服务供给模式。发挥教育、卫生健康、民政等部门的专业优势和资源优势,调动社会组织、社工机构、专业智库参与,充分利用各部门现有的服务平台和基层阵地,加强创新、合作、整合、优化与提升。以社区和家庭为基础,进行广泛深入的社会宣传,编印散发内容丰富、形式多样的宣传资料,积极传播科学育儿理念和知识,开展灵活多样的婴幼儿早期发展服务。考虑服务半径和覆盖范围,调动、整合与利用各类早期发展指导中心、幼儿园、社区学校(及活动中心)、妇幼保健机构和家庭教育指导中心等资源,调整布局,优化布点,确保适龄婴幼儿及其家长能够方便、就近接受服务。在服务形式上,应符合当地区域特点和风俗习惯,丰富指导模式,提供多形式、个性化的指导服务,如设立儿童活动中心、定期组织育儿沙龙、组织专家咨询和讲座、开展亲子活动、预约上门指导、借助现代媒体和网络平台推送服务信息等。在服务内容上,既要重视婴幼儿情绪和社会性、语言、认知等方面的指导,也要重视提供婴幼儿生长发育、营养、疾病预防等方面的指导。应特别重视对家长科学育儿的指导,教授家长具体、可操作的知识和方法,提高家长的育儿信心和能力,而不是鼓励更多的低龄婴幼儿进入机构长期看护。
重视残疾儿童、困境儿童、留守儿童、流动儿童及其他特殊困难儿童的早期发展服务。出于多种原因,现阶段残疾儿童、留守儿童、流动儿童以及其他困境儿童,事实上无法从家庭、社会和市场获得充分的照顾、养育和早期教育。与其他家庭的儿童相比,这些相对困难的儿童家庭社会地位较低、经济资源有限、生活条件较差、对子女早期发展投入相对较少。这些家庭的儿童成长,更需要社会的关注和政府的帮扶。应将困境儿童特别是重病重残儿童、经济困难的留守儿童和流动儿童家庭优先纳入公益性的幼有所育服务范围,提高相关服务和保障标准,拓展服务内容,采取更具个案针对性的服务方式,并由政府进行兜底保障。重点建立健全残疾儿童社会救助、康复服务以及生活自理能力、社会适应能力支持体系,完善留守儿童和流动儿童关爱服务,加强困境儿童分类保障。
加快发展公益性托育服务。鉴于婴幼儿的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭、单亲家庭面临的现实问题,育儿的经济压力和照顾负担越来越沉重,有必要加快发展公益性的托育服务。建议在社区层面发展一定数量的公共托幼机构和儿童课外看护服务机构,以满足不同情况家庭的现实需求。此外,还应鼓励有条件的用人单位提供更多的育儿便利条件。一方面要鼓励一些雇佣人数较多的用人单位自办或联办托儿所,另一方面也要鼓励用人单位(特别是一些女职工人数较多、条件成熟的企事业单位、开发区等)为母乳喂养提供必要支持和配套设施,包括设立哺乳室、爱心母婴室和安放电冰箱等。同时,托育服务要防止过度低龄化,避免违背儿童成长规律将年龄过小的儿童集中日托管理。
(作者单位:中国宏观经济研究院社会发展研究所、国务院发展研究中心社会发展研究部)