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□魏治勋
监察委员会的普遍设立,监察法的制定出台,调查手段的用留置取代两规,这些监察体制方面的改革,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新,是推进反腐败斗争法治化的重大探索。
十九大报告针对国家监察体制改革提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”这一新的改革举措,包含了三个方面的重要信息:其一,国家监察委员会将是负责反腐败工作的专门政治机构,它将在整合党的纪律检查委员会和国家监察部两大机构的基础上合并行使二者职能；其二,按照公共权力行为法治化的要求,国家监察委员会根据即将制定出台的国家监察法依法行使职权；其三,国家监察法赋予国家监察委员会行使职权的必要调查手段,将国家监察委的权力行为方式纳入法治化轨道。
随后出台的《中华人民共和国监察法(草案)》“总则”明确规定,本法的目的在于“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,构建具有中国特色的国家监察体系,建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一规定除了强调构建中国共产党领导的中国特色的国家监察体系、强化党和国家的自我监督的根本目标,还突出了建立“集中统一、权威高效”的反腐败体制的必要性。
为什么要突出这种必要性?根本原因在于,原有的反腐败体制在“集中统一”和“权威高效”两个方面,都存在明显的欠缺,这次监察体制改革的根本目的和根本举措,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新。
之前的反腐败体制,事实上采取的是一种“双轨”模式:“双规”(即“两规”)与“两指”。其中,在中国共产党内部,针对党员的违纪行为设立了一套反腐败制度体系,由党的各级纪律检查委员会负责,按照党章和党的纪律处分规范予以调查惩处,对违法犯罪者则移送司法机关。令腐败分子闻之而胆寒的“双规”措施,就是与这一套制度体系相配套的调查手段:“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。“双规”作为自1994年以来根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》实施的党内调查手段,针对的仅仅是中国共产党党员,而不能及于党外人员之身,这使得其规范对象受到严格限制；同时,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的性质是党内规范而非法律。但依据此种党内规范对党员采取“双规”措施,实际上限制了党员的人身自由。党员也是国家公民,其人身自由等基本权利受宪法和法律保护。那么,并非法律的党内规范对公民人身自由的限制,其合法性何在?这是“双规”一直受到质疑的根本问题所在。在党的十八大和十八届四中全会提出建设“法治中国”、落实“全面依法治国”以后,党必须在宪法法律之内活动就成为法治中国的核心内涵之一。基于此,党必须通过推动反腐败体制的改革和反腐败法治的完善,率先落实全面依法治国的要求。这是以“留置”取代“双规”的制度背景,也充分体现了监察体制改革的根本意义所在。
与中国共产党纪律检查部门采取的“双规”措施相对应,属于行政机关序列的监察部门对涉嫌违反行政纪律的公务人员采取的“限定人身自由的手段”就是“两指”,即“在指定的时间和指定的地点交待问题”。有趣的是,“两指”一开始却被称为“双规”,因其最早被规定于国务院1990年12月9日颁布的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)时,该条例的表述是:行政监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明。”1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》对“两指”作出规范:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明。”从此,行政监察部门的“双规”变身为“两指”,其根据由行政法规上升到法律规范。作出这种修正的背后,体现了“限制人身自由”的反腐措施必须由法律规定的法治精神。可以说,行政监察领域从“双规”到“两指”的变迁,不仅体现了反腐措施规范化的提升,与纪检部门的“双规”形成区分和对应；更彰显了法治的进步。
但我们也必须看到,即便纪检部门的“双规”与监察部门的“两指”共同构建起了较为完善的反腐败手段体系,但这种“双轨制”无论在法治水平方面还是体制设计方面,都存在明显的缺陷和不足,主要体现在如下几个方面。
其一,从体制方面来看,由于纪检部门和监察部门的反腐职能存在形式上的高度相似,而且两个部门也需要密切配合,因而在体制上采取了“两块牌子、一套人马”的形式。但针对党员违反党纪的处罚和公务人员违反行政纪律的行政制裁,无论在行为性质、规范依据和调查措施方面,都仍然存在明显区分,因而事实上纪检人员和行政监察人员只能各行其职、各负其责,无法真正形成集中统一的反腐体制,这对反腐效率的提升势必造成不必要的损害。因而,在体制上建立集中统一的反腐机构是十分必要和紧迫的。
其二,反腐体制方面的分散和调查行为的重复与冲突所导致的不良后果,不仅表现为效率的低下,更对反腐措施的权威性造成了损害:由于绝大多数公务人员同时又是党员,纪检部门依据党章和党纪规范对党员违纪行为作出的调查和认定,未必与行政监察部门对公务人员同类行为作出的调查和认定相一致,原因即在于党内法规和行政监察法律法规之间的对接和转化始终是一个未能得到有效解决的问题。因而,一旦两者之间发生冲突,则反腐举措的权威性将会受到影响。
其三,党内纪检部门适用的规范依据是党章与党纪,尽管其权威性不容置疑,但党内规范毕竟不是法律,在党中央强调依规治党与依法治国相统一的背景下,纪检部门依据党规实施的“双规”措施事实上很难免除合法性质疑。同时,在党领导反腐的前提下,纪检部门的地位和权威性事实上必然高于行政监察部门,但行政监察部门在实施“两指”措施时反而具有法定依据,这就使得这种反腐体制的问题更加明显地暴露出来:党的纪检部门如何论证其在反腐体制中的优越地位和调查行为的合法性?
正是上述问题的存在和反腐败斗争的现实需要,推动我们党在十九大报告中提出要“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”监察委员会的普遍设立,监察法的制定出台,调查手段的用留置取代双规,这些监察体制方面的改革具有重大而深远的意义。首先,有助于健全反腐败领导体制,从组织形式、职能定位和决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化,能够集中资源、力量和措施手段形成反腐合力,建构起更加科学完备的反腐败工作体系。其次,有助于构建权威高效的监察治理体系,通过对分散的反腐败机构和人员进行整合,特别是通过“留置”措施对性质不同的“双规”和“两指”的取代,建立起完善统一的调查手段体系,全面覆盖行使公共权力的公职人员,必将极大地强化监察治理能力,提升监察效率和监察效果。再次,监察法的出台,在消解纪检部门反腐行为合法性质疑的同时,将为反腐败工作提供完备统一的法律依据和法律措施,不仅为其合法性背书,也必定会大大提高反腐败工作的权威性。最后,监察体制改革作为中国共产党推动法治升级、强化党和国家的自我监督的根本举措,必将增强党和国家自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,有助于营造风清气正的政治生态,为党领导人民推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
(作者系山东大学法学院教授、博士生导师)
监察委员会的普遍设立,监察法的制定出台,调查手段的用留置取代两规,这些监察体制方面的改革,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新,是推进反腐败斗争法治化的重大探索。
十九大报告针对国家监察体制改革提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”这一新的改革举措,包含了三个方面的重要信息:其一,国家监察委员会将是负责反腐败工作的专门政治机构,它将在整合党的纪律检查委员会和国家监察部两大机构的基础上合并行使二者职能；其二,按照公共权力行为法治化的要求,国家监察委员会根据即将制定出台的国家监察法依法行使职权；其三,国家监察法赋予国家监察委员会行使职权的必要调查手段,将国家监察委的权力行为方式纳入法治化轨道。
随后出台的《中华人民共和国监察法(草案)》“总则”明确规定,本法的目的在于“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,构建具有中国特色的国家监察体系,建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一规定除了强调构建中国共产党领导的中国特色的国家监察体系、强化党和国家的自我监督的根本目标,还突出了建立“集中统一、权威高效”的反腐败体制的必要性。
为什么要突出这种必要性?根本原因在于,原有的反腐败体制在“集中统一”和“权威高效”两个方面,都存在明显的欠缺,这次监察体制改革的根本目的和根本举措,都是针对原有反腐败体制欠缺之处进行的制度创新。
之前的反腐败体制,事实上采取的是一种“双轨”模式:“双规”(即“两规”)与“两指”。其中,在中国共产党内部,针对党员的违纪行为设立了一套反腐败制度体系,由党的各级纪律检查委员会负责,按照党章和党的纪律处分规范予以调查惩处,对违法犯罪者则移送司法机关。令腐败分子闻之而胆寒的“双规”措施,就是与这一套制度体系相配套的调查手段:“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。“双规”作为自1994年以来根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》实施的党内调查手段,针对的仅仅是中国共产党党员,而不能及于党外人员之身,这使得其规范对象受到严格限制；同时,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的性质是党内规范而非法律。但依据此种党内规范对党员采取“双规”措施,实际上限制了党员的人身自由。党员也是国家公民,其人身自由等基本权利受宪法和法律保护。那么,并非法律的党内规范对公民人身自由的限制,其合法性何在?这是“双规”一直受到质疑的根本问题所在。在党的十八大和十八届四中全会提出建设“法治中国”、落实“全面依法治国”以后,党必须在宪法法律之内活动就成为法治中国的核心内涵之一。基于此,党必须通过推动反腐败体制的改革和反腐败法治的完善,率先落实全面依法治国的要求。这是以“留置”取代“双规”的制度背景,也充分体现了监察体制改革的根本意义所在。
与中国共产党纪律检查部门采取的“双规”措施相对应,属于行政机关序列的监察部门对涉嫌违反行政纪律的公务人员采取的“限定人身自由的手段”就是“两指”,即“在指定的时间和指定的地点交待问题”。有趣的是,“两指”一开始却被称为“双规”,因其最早被规定于国务院1990年12月9日颁布的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止)时,该条例的表述是:行政监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明。”1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》对“两指”作出规范:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明。”从此,行政监察部门的“双规”变身为“两指”,其根据由行政法规上升到法律规范。作出这种修正的背后,体现了“限制人身自由”的反腐措施必须由法律规定的法治精神。可以说,行政监察领域从“双规”到“两指”的变迁,不仅体现了反腐措施规范化的提升,与纪检部门的“双规”形成区分和对应；更彰显了法治的进步。
但我们也必须看到,即便纪检部门的“双规”与监察部门的“两指”共同构建起了较为完善的反腐败手段体系,但这种“双轨制”无论在法治水平方面还是体制设计方面,都存在明显的缺陷和不足,主要体现在如下几个方面。
其一,从体制方面来看,由于纪检部门和监察部门的反腐职能存在形式上的高度相似,而且两个部门也需要密切配合,因而在体制上采取了“两块牌子、一套人马”的形式。但针对党员违反党纪的处罚和公务人员违反行政纪律的行政制裁,无论在行为性质、规范依据和调查措施方面,都仍然存在明显区分,因而事实上纪检人员和行政监察人员只能各行其职、各负其责,无法真正形成集中统一的反腐体制,这对反腐效率的提升势必造成不必要的损害。因而,在体制上建立集中统一的反腐机构是十分必要和紧迫的。
其二,反腐体制方面的分散和调查行为的重复与冲突所导致的不良后果,不仅表现为效率的低下,更对反腐措施的权威性造成了损害:由于绝大多数公务人员同时又是党员,纪检部门依据党章和党纪规范对党员违纪行为作出的调查和认定,未必与行政监察部门对公务人员同类行为作出的调查和认定相一致,原因即在于党内法规和行政监察法律法规之间的对接和转化始终是一个未能得到有效解决的问题。因而,一旦两者之间发生冲突,则反腐举措的权威性将会受到影响。
其三,党内纪检部门适用的规范依据是党章与党纪,尽管其权威性不容置疑,但党内规范毕竟不是法律,在党中央强调依规治党与依法治国相统一的背景下,纪检部门依据党规实施的“双规”措施事实上很难免除合法性质疑。同时,在党领导反腐的前提下,纪检部门的地位和权威性事实上必然高于行政监察部门,但行政监察部门在实施“两指”措施时反而具有法定依据,这就使得这种反腐体制的问题更加明显地暴露出来:党的纪检部门如何论证其在反腐体制中的优越地位和调查行为的合法性?
正是上述问题的存在和反腐败斗争的现实需要,推动我们党在十九大报告中提出要“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”监察委员会的普遍设立,监察法的制定出台,调查手段的用留置取代双规,这些监察体制方面的改革具有重大而深远的意义。首先,有助于健全反腐败领导体制,从组织形式、职能定位和决策程序上将党对反腐败工作的统一领导具体化,能够集中资源、力量和措施手段形成反腐合力,建构起更加科学完备的反腐败工作体系。其次,有助于构建权威高效的监察治理体系,通过对分散的反腐败机构和人员进行整合,特别是通过“留置”措施对性质不同的“双规”和“两指”的取代,建立起完善统一的调查手段体系,全面覆盖行使公共权力的公职人员,必将极大地强化监察治理能力,提升监察效率和监察效果。再次,监察法的出台,在消解纪检部门反腐行为合法性质疑的同时,将为反腐败工作提供完备统一的法律依据和法律措施,不仅为其合法性背书,也必定会大大提高反腐败工作的权威性。最后,监察体制改革作为中国共产党推动法治升级、强化党和国家的自我监督的根本举措,必将增强党和国家自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,有助于营造风清气正的政治生态,为党领导人民推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
(作者系山东大学法学院教授、博士生导师)