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□翟滨 颜成霞 杨润勤
编者按 为督促落实食品安全党政同责和“四个最严”,鼓励地方政府发挥首创精神,探索食品安全治理制度方法,示范带动全国食品安全治理水平提升,国务院食品安全委员会办公室于2014年部署开展国家食品安全示范城市创建行动。根据《国家食品安全示范城市评价管理办法》和《国家食品安全示范城市标准》,经过初评、推荐、第三方机构综合评议确定食品安全示范城市。2017年6月29日,国务院食品安全委员会办公室正式授予全国15个首批创建城市为“国家食品安全示范城市”称号,其中包括我省的济南市、青岛市、烟台市、潍坊市、威海市5个城市,数量占全国的三分之一。为总结经验做法、挖掘特色亮点,省食品药品监督管理局与大众日报联合,对我省国家食品安全示范城市进行专题报道,首推“青岛篇”。
近年来,青岛市充分发挥统一、权威体制优势,围绕创建国家食品药品最安全城市这个工作目标,将食品安全治理纳入市政府“七项治理”范畴,推动食品安全形势呈现“两高一低”的向好态势。目前,全市食品评价性抽检合格率达到98.8%,群众满意度达到到81.4%,处于历史最高水平；全市食物中毒发生率为10万分之1.62,远低于10万分之6的国家上限标准,未发生较大及以上食品药品安全事故。另外,2014年至2016年,青岛连续3年列全省食品药品考核第一名。相信“食安青岛”成功探索出的实践样本,将为我省乃至全国的食品监管部门提供一个良好的启示和借鉴。
“五个一”引领下的城市战略
城市战略是对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长期性、决定全局的连续性谋划和规划。青岛的创城放在了城市战略的高度,成为“食安青岛”的灵魂。
看青岛创城的“五个一”:一个战略目标:立足“世界眼光、国际标准、本土优势”,提出“创建全国食品最安全城市”的目标,并纳入“建设幸福宜居的现代化国际城市”的总体城市定位,将部门工作上升为城市战略。一部10亿规划:“食安青岛”历史上首次专章写入市“十三五”综合规划,食品安全治理由部门治理转为市政府“七项治理”重要内容。创建以来,按照创建标准加大人、财、物投入,全市投入约8亿元。目前全市监管人员(含种养殖环节)配比已达到4.35人/万人。一项“主官”工程:创建以来,省委常委、时任市委书记李群6次专题调研食品安全工作；市政府时任市长张新起挂帅创建领导小组组长,主持专门会议近20次。省委常委、新任市委书记张江汀专门听取了食品安全工作情况汇报,新任市长孟凡利到任后第一次会议,就对食品安全工作进行了部署要求。市委、市政府认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府决策部署,坚持把党政同责贯穿食品安全工作全过程。在全省率先以市委、市政府的名义,制定出台了《关于落实党政同责加强食品药品安全工作的意见》,进一步明确了党委对食品安全的领导责任和政府对食品安全的行政责任。各级严格落实党政同责,党委、政府“一把手”亲力亲为、主抓创建。一套强力考评。将食品安全在全市综合考核中所占比例由1.4%提高到3.2%—3.5%,权重与公共财政收入增长同列定量指标第一名。2016年将创建指标与群众满意度合并考核,权重达到全市综合考核的30%。一把问责“利剑”。出台了食品安全责任追究办法和创建问责办法,逐级签订责任书,明确党委、政府主要负责同志承担食品安全主要责任。全市上下以空前的重视、空前的力度,纵深推进创建工作。
“四大治理”策略下的“青岛模式”
青岛创城治理是关键,如何治?青岛棋高一筹。
从严治理。面对当前我国仍然处于食品风险多发易发期这一现实,把保持对违法犯罪行为的高压严打态势作为解决现阶段食品安全问题的基本前提。在全市逐级确定执法办案目标,还在公安、食安、农安“三安联动”基础上,进一步探索构建了监管、侦查、检察、审判“四位一体”的严厉处罚机制。监管、侦查衔接方面,全市两级公安机关食品侦查专门机构组建完成,食药部门与公安机关制定了案件移送意见、假劣食品认定程序,确保案件快查快侦。监管、检察衔接方面,食药部门与检察机关签订了监督协作协议,强化检察院对食品案件批捕、公诉等方面的支持和监督。监管、审判衔接方面,与人民法院合作开设了全国首个标准化食药巡回法庭,探索建立食品案件“一站式”速裁机制。创建以来,全市查处行政违法案件17411起,罚没款1.14亿元,保持了每年立案3000起以上、罚没款3000万元以上的高压态势。公安机关累计侦办食品类犯罪案件544起,采取刑事强制措施923人,违法违规行为得到了有效遏制。新食安法出台后,对某酒店55人中毒一案严格依新法上限处理,该酒店罚款、赔偿近200万元,对餐饮行业产生了强烈触动,成为新食安法实施后该市首起典型案例。
精准治理。在抓好面上监管工作的同时,始终坚持问题导向、筛选治理关键,通过抓住一个重点、规范一个领域、管好一个行业。比如说,2014年,针对市场上“甜晒鱼”喷洒违禁药物的问题,全市一次性抓捕25名犯罪嫌疑人,起到了打击一处、警示一批、教育一片的作用,干海产品抽检合格率由不足70%提高至98%以上。又比如,紧盯源头风险防控,针对农药污染突出问题,2016年5月1日专门出台了地方性立法,全域禁止了61种高毒高残留农药销售和使用,实现了农药施用零增长。
系统治理。从重点领域关键环节入手,打造从“田间到餐桌”的全链条无缝隙的监管体系,特别是以产地准出与市场准入衔接为核心,努力建设直达源头、直追流向的追溯体系。在产地准出方面,全面推行了农产品准出认证制度,在93个涉农街道(镇)建设农产品检测室,将全市1840余家农产品基地、农民专业合作社和现代农业园区全部纳入产地准出管理。在市场准入方面,出台了《关于加强农产品市场准入管理的暂行意见》,在全市主要的大中型农产品批发市场实行农产品市场准入制度,并在所有批发市场、农贸市场和商场、超市实行准入管理。坚持以信息化科技手段强化质量追溯管理,近年来先后研发了“肉菜追溯”“智能食安”等信息化系统,涵盖猪肉、蔬菜等100余类品种,80%以上的经营主体信息纳入动态监控。目前,正在建设全市统一的开放性食品追溯平台,已实现地产4333个品种约22万批次的食品电子溯源。
综合治理。积极创新社会管理,充分发挥地方政府牵头抓总作用,妥善处理好小作坊、小摊贩、小餐饮这些既涉及食品安全,又涉及民生就业和经济发展的复杂性问题。小作坊采取了备案管理、目录准入、安全承诺、严格标准、规范抽检、严厉打击等一系列治理措施,小作坊抽检合格率从2014年的72%提升到2016年的90.07%。特别是大力推进供给侧改革,出台了小作坊园区专项建设实施方案,目前已建成小作坊加工园区或加工基地7处,全部实施“五统一”管理(即统一食品原料、食品添加剂采购,统一工艺流程、统一标签标识、统一产品检验、统一人员培训),取得了良好成效。小摊贩、小餐饮,也都通过建设便民摊点群、摊贩疏导点、小餐饮一条街等方式,纳入规范管理范围。目前,青岛市场内小摊贩备案率已达99%,小餐饮持证率稳定在95%以上。
“三大创新”探索下的“青岛实践”
创新是食品安全新旧动能转换的根本,青岛最为耀眼的是“三大创新”。
第一,实施超国际标准的检验检测。青岛市从2012年起连续五年将食品安全检测列入12件市办实事之一,每年对标香港安排6.5万批次的定性定量检测任务。2016年全市实际完成定性定量检测10.97万批次,达到11份/千*人*年,远超国际标准。2016年通过抽检发现问题2392起,取缔非法生产经营单位1369家,罚没款3255万元,公安机关立案侦办犯罪案件77起。
第二,探索“契约自律”下的“严格市场”。探索创新运用民事协议,把市场自身的纪律、规则挺起来,用“看不见的手”搭建公平有序的“严格市场”环境,激发了市场自我规范、自我净化的内生机制。一是实施市场主办者质量保证金制度。过去,市场大多由村集体开办,营利性强公益性弱,市场主办者只管收摊位费不管食品安全的问题比较突出。针对这一问题,青岛在全国率先采取协议方式,对全市115家批发和农贸市场主办者收取质量保证金1503万元,规定市场内业户发生违法违规行为,除依法处罚业户外,还要按协议扣除市场主办者的保证金,督促市场主办者加强食品安全管理,目前已扣除42万元。二是实施不合格农产品供货商退市制度。现行法规对违法供货商只有罚款等处理措施,而没有市场退出的相关规定,供货商即使被罚了,仍然可以继续在市场内销售食品,存在风险隐患。青岛通过市场主办者与供货商签订协议的方式(规定凡在商场超市抽检一次不合格的,其农产品供货商依协议三年内不得入市；两次不合格的,终生禁入。凡在批发市场抽检一次不合格的,一年内不得入市；两次不合格的,三年不得入市；三次不合格的,终身禁入),在全国率先建立了市场淘汰机制。截至目前,全市已清退80家不合格农产品供货商,食用农产品评价性抽检合格率由92%提升到98%。
第三,推进“互联网+”时代的“阳光监管工程”。一是大数据“笑脸地图”。对全市2万余家持证餐饮单位进行了笑脸等级评定,并逐步纳入腾讯智能地图,消费者可以通过手机微信查询笑脸饭店,导航前往就餐,就餐后还可点赞评价。通过发挥公众“用脚投票”作用,加速全市餐饮业的优胜劣汰、换档升级。二是全链条“食安亮化”。除对7952家饭店和学校幼儿园食堂实施“明厨亮灶”外,还将亮化工作向农产品加工、食品生产、流通环节延伸,建立了0.5亩以上种植规模韭菜生产地图,对794家生产企业、162家商场超市实现了亮化,基本覆盖全市所有大中型食品生产经营单位,亮化单位合格率接近100%。亮化诸多形式中突出网上直播,目前上网单位已达1000余家。
让市民当主角的“青岛样本”
说到底,创城的根本是实现“食安青岛”,保障公众的舌尖安全,实现“尚德守法,共治共享食品安全”。所以,青岛让市民当主角。
坚持以人民为中心的发展理念,推出了“创建国家食品安全城市 我是主角”活动,包括我是食安评委、我是食安侦探、我为食安代言、我来眼见为“食”等系列活动安排。这些活动的根本目的就是坚持创建好不好、市民说了算,改变以往那种政府组织、群众围观的局面,让创建理念和食安意识真正随风入夜、浸润人心。
首先,确立了鲜明的舆论导向。制定了新食安法出台后全国首个规范食品安全宣传工作的意见,规范了媒体报道行为,避免了因不实报道、负面炒作引发社会恐慌。与有关媒体签订了新闻联动协议,解决了暗访式报道容易失实的问题。在官方平台和电视台开辟了“谣言粉碎机”专栏,对网上热议和媒体热炒问题及时辟谣,防止谣言扩大化。创建以来,全市正面报道累计1.5万篇次,负面舆情下降60%。
其次,开展了全城总动员式的宣传发动。在学校、社区、企业、媒体、重点道路区域五大宣传阵地实现了创建宣传全覆盖。建设了6000多个科普宣传站；开设了“手机食安课堂”,每年发放科普知识2000万人次；打造了官方微信平台,粉丝量达15万。
再次,坚持了零距离的群众互动。每年通过官方微信举办两次问计于民暨满意度调查活动,累计百万市民参加,群众反映集中问题全部纳入整治重点,做到监管什么群众说了算。建设了“校车食安课堂”“公交流动课堂”和“食安号”地铁专列,在全市1600辆校车、1150辆公交车和地铁专线上科普食品安全知识,培育了独具特色的“流动食安文化”。依托有关媒体社区报,采取直投入户方式向35万群众普及食安知识。在全市各农贸市场、批发市场、农村大集等设立了398个常设便民快检点,为市民提供面对面的快检和科普服务。
尽管“食安青岛”在实践中取得了成功,但下一步,还要对照创建标准要求,全域启动“回头看”行动,及时查缺补漏,全面巩固创建成果,建立长效机制,让青岛成为食品安全的“中国高地”。
编者按 为督促落实食品安全党政同责和“四个最严”,鼓励地方政府发挥首创精神,探索食品安全治理制度方法,示范带动全国食品安全治理水平提升,国务院食品安全委员会办公室于2014年部署开展国家食品安全示范城市创建行动。根据《国家食品安全示范城市评价管理办法》和《国家食品安全示范城市标准》,经过初评、推荐、第三方机构综合评议确定食品安全示范城市。2017年6月29日,国务院食品安全委员会办公室正式授予全国15个首批创建城市为“国家食品安全示范城市”称号,其中包括我省的济南市、青岛市、烟台市、潍坊市、威海市5个城市,数量占全国的三分之一。为总结经验做法、挖掘特色亮点,省食品药品监督管理局与大众日报联合,对我省国家食品安全示范城市进行专题报道,首推“青岛篇”。
近年来,青岛市充分发挥统一、权威体制优势,围绕创建国家食品药品最安全城市这个工作目标,将食品安全治理纳入市政府“七项治理”范畴,推动食品安全形势呈现“两高一低”的向好态势。目前,全市食品评价性抽检合格率达到98.8%,群众满意度达到到81.4%,处于历史最高水平；全市食物中毒发生率为10万分之1.62,远低于10万分之6的国家上限标准,未发生较大及以上食品药品安全事故。另外,2014年至2016年,青岛连续3年列全省食品药品考核第一名。相信“食安青岛”成功探索出的实践样本,将为我省乃至全国的食品监管部门提供一个良好的启示和借鉴。
“五个一”引领下的城市战略
城市战略是对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长期性、决定全局的连续性谋划和规划。青岛的创城放在了城市战略的高度,成为“食安青岛”的灵魂。
看青岛创城的“五个一”:一个战略目标:立足“世界眼光、国际标准、本土优势”,提出“创建全国食品最安全城市”的目标,并纳入“建设幸福宜居的现代化国际城市”的总体城市定位,将部门工作上升为城市战略。一部10亿规划:“食安青岛”历史上首次专章写入市“十三五”综合规划,食品安全治理由部门治理转为市政府“七项治理”重要内容。创建以来,按照创建标准加大人、财、物投入,全市投入约8亿元。目前全市监管人员(含种养殖环节)配比已达到4.35人/万人。一项“主官”工程:创建以来,省委常委、时任市委书记李群6次专题调研食品安全工作；市政府时任市长张新起挂帅创建领导小组组长,主持专门会议近20次。省委常委、新任市委书记张江汀专门听取了食品安全工作情况汇报,新任市长孟凡利到任后第一次会议,就对食品安全工作进行了部署要求。市委、市政府认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府决策部署,坚持把党政同责贯穿食品安全工作全过程。在全省率先以市委、市政府的名义,制定出台了《关于落实党政同责加强食品药品安全工作的意见》,进一步明确了党委对食品安全的领导责任和政府对食品安全的行政责任。各级严格落实党政同责,党委、政府“一把手”亲力亲为、主抓创建。一套强力考评。将食品安全在全市综合考核中所占比例由1.4%提高到3.2%—3.5%,权重与公共财政收入增长同列定量指标第一名。2016年将创建指标与群众满意度合并考核,权重达到全市综合考核的30%。一把问责“利剑”。出台了食品安全责任追究办法和创建问责办法,逐级签订责任书,明确党委、政府主要负责同志承担食品安全主要责任。全市上下以空前的重视、空前的力度,纵深推进创建工作。
“四大治理”策略下的“青岛模式”
青岛创城治理是关键,如何治?青岛棋高一筹。
从严治理。面对当前我国仍然处于食品风险多发易发期这一现实,把保持对违法犯罪行为的高压严打态势作为解决现阶段食品安全问题的基本前提。在全市逐级确定执法办案目标,还在公安、食安、农安“三安联动”基础上,进一步探索构建了监管、侦查、检察、审判“四位一体”的严厉处罚机制。监管、侦查衔接方面,全市两级公安机关食品侦查专门机构组建完成,食药部门与公安机关制定了案件移送意见、假劣食品认定程序,确保案件快查快侦。监管、检察衔接方面,食药部门与检察机关签订了监督协作协议,强化检察院对食品案件批捕、公诉等方面的支持和监督。监管、审判衔接方面,与人民法院合作开设了全国首个标准化食药巡回法庭,探索建立食品案件“一站式”速裁机制。创建以来,全市查处行政违法案件17411起,罚没款1.14亿元,保持了每年立案3000起以上、罚没款3000万元以上的高压态势。公安机关累计侦办食品类犯罪案件544起,采取刑事强制措施923人,违法违规行为得到了有效遏制。新食安法出台后,对某酒店55人中毒一案严格依新法上限处理,该酒店罚款、赔偿近200万元,对餐饮行业产生了强烈触动,成为新食安法实施后该市首起典型案例。
精准治理。在抓好面上监管工作的同时,始终坚持问题导向、筛选治理关键,通过抓住一个重点、规范一个领域、管好一个行业。比如说,2014年,针对市场上“甜晒鱼”喷洒违禁药物的问题,全市一次性抓捕25名犯罪嫌疑人,起到了打击一处、警示一批、教育一片的作用,干海产品抽检合格率由不足70%提高至98%以上。又比如,紧盯源头风险防控,针对农药污染突出问题,2016年5月1日专门出台了地方性立法,全域禁止了61种高毒高残留农药销售和使用,实现了农药施用零增长。
系统治理。从重点领域关键环节入手,打造从“田间到餐桌”的全链条无缝隙的监管体系,特别是以产地准出与市场准入衔接为核心,努力建设直达源头、直追流向的追溯体系。在产地准出方面,全面推行了农产品准出认证制度,在93个涉农街道(镇)建设农产品检测室,将全市1840余家农产品基地、农民专业合作社和现代农业园区全部纳入产地准出管理。在市场准入方面,出台了《关于加强农产品市场准入管理的暂行意见》,在全市主要的大中型农产品批发市场实行农产品市场准入制度,并在所有批发市场、农贸市场和商场、超市实行准入管理。坚持以信息化科技手段强化质量追溯管理,近年来先后研发了“肉菜追溯”“智能食安”等信息化系统,涵盖猪肉、蔬菜等100余类品种,80%以上的经营主体信息纳入动态监控。目前,正在建设全市统一的开放性食品追溯平台,已实现地产4333个品种约22万批次的食品电子溯源。
综合治理。积极创新社会管理,充分发挥地方政府牵头抓总作用,妥善处理好小作坊、小摊贩、小餐饮这些既涉及食品安全,又涉及民生就业和经济发展的复杂性问题。小作坊采取了备案管理、目录准入、安全承诺、严格标准、规范抽检、严厉打击等一系列治理措施,小作坊抽检合格率从2014年的72%提升到2016年的90.07%。特别是大力推进供给侧改革,出台了小作坊园区专项建设实施方案,目前已建成小作坊加工园区或加工基地7处,全部实施“五统一”管理(即统一食品原料、食品添加剂采购,统一工艺流程、统一标签标识、统一产品检验、统一人员培训),取得了良好成效。小摊贩、小餐饮,也都通过建设便民摊点群、摊贩疏导点、小餐饮一条街等方式,纳入规范管理范围。目前,青岛市场内小摊贩备案率已达99%,小餐饮持证率稳定在95%以上。
“三大创新”探索下的“青岛实践”
创新是食品安全新旧动能转换的根本,青岛最为耀眼的是“三大创新”。
第一,实施超国际标准的检验检测。青岛市从2012年起连续五年将食品安全检测列入12件市办实事之一,每年对标香港安排6.5万批次的定性定量检测任务。2016年全市实际完成定性定量检测10.97万批次,达到11份/千*人*年,远超国际标准。2016年通过抽检发现问题2392起,取缔非法生产经营单位1369家,罚没款3255万元,公安机关立案侦办犯罪案件77起。
第二,探索“契约自律”下的“严格市场”。探索创新运用民事协议,把市场自身的纪律、规则挺起来,用“看不见的手”搭建公平有序的“严格市场”环境,激发了市场自我规范、自我净化的内生机制。一是实施市场主办者质量保证金制度。过去,市场大多由村集体开办,营利性强公益性弱,市场主办者只管收摊位费不管食品安全的问题比较突出。针对这一问题,青岛在全国率先采取协议方式,对全市115家批发和农贸市场主办者收取质量保证金1503万元,规定市场内业户发生违法违规行为,除依法处罚业户外,还要按协议扣除市场主办者的保证金,督促市场主办者加强食品安全管理,目前已扣除42万元。二是实施不合格农产品供货商退市制度。现行法规对违法供货商只有罚款等处理措施,而没有市场退出的相关规定,供货商即使被罚了,仍然可以继续在市场内销售食品,存在风险隐患。青岛通过市场主办者与供货商签订协议的方式(规定凡在商场超市抽检一次不合格的,其农产品供货商依协议三年内不得入市；两次不合格的,终生禁入。凡在批发市场抽检一次不合格的,一年内不得入市；两次不合格的,三年不得入市；三次不合格的,终身禁入),在全国率先建立了市场淘汰机制。截至目前,全市已清退80家不合格农产品供货商,食用农产品评价性抽检合格率由92%提升到98%。
第三,推进“互联网+”时代的“阳光监管工程”。一是大数据“笑脸地图”。对全市2万余家持证餐饮单位进行了笑脸等级评定,并逐步纳入腾讯智能地图,消费者可以通过手机微信查询笑脸饭店,导航前往就餐,就餐后还可点赞评价。通过发挥公众“用脚投票”作用,加速全市餐饮业的优胜劣汰、换档升级。二是全链条“食安亮化”。除对7952家饭店和学校幼儿园食堂实施“明厨亮灶”外,还将亮化工作向农产品加工、食品生产、流通环节延伸,建立了0.5亩以上种植规模韭菜生产地图,对794家生产企业、162家商场超市实现了亮化,基本覆盖全市所有大中型食品生产经营单位,亮化单位合格率接近100%。亮化诸多形式中突出网上直播,目前上网单位已达1000余家。
让市民当主角的“青岛样本”
说到底,创城的根本是实现“食安青岛”,保障公众的舌尖安全,实现“尚德守法,共治共享食品安全”。所以,青岛让市民当主角。
坚持以人民为中心的发展理念,推出了“创建国家食品安全城市 我是主角”活动,包括我是食安评委、我是食安侦探、我为食安代言、我来眼见为“食”等系列活动安排。这些活动的根本目的就是坚持创建好不好、市民说了算,改变以往那种政府组织、群众围观的局面,让创建理念和食安意识真正随风入夜、浸润人心。
首先,确立了鲜明的舆论导向。制定了新食安法出台后全国首个规范食品安全宣传工作的意见,规范了媒体报道行为,避免了因不实报道、负面炒作引发社会恐慌。与有关媒体签订了新闻联动协议,解决了暗访式报道容易失实的问题。在官方平台和电视台开辟了“谣言粉碎机”专栏,对网上热议和媒体热炒问题及时辟谣,防止谣言扩大化。创建以来,全市正面报道累计1.5万篇次,负面舆情下降60%。
其次,开展了全城总动员式的宣传发动。在学校、社区、企业、媒体、重点道路区域五大宣传阵地实现了创建宣传全覆盖。建设了6000多个科普宣传站；开设了“手机食安课堂”,每年发放科普知识2000万人次；打造了官方微信平台,粉丝量达15万。
再次,坚持了零距离的群众互动。每年通过官方微信举办两次问计于民暨满意度调查活动,累计百万市民参加,群众反映集中问题全部纳入整治重点,做到监管什么群众说了算。建设了“校车食安课堂”“公交流动课堂”和“食安号”地铁专列,在全市1600辆校车、1150辆公交车和地铁专线上科普食品安全知识,培育了独具特色的“流动食安文化”。依托有关媒体社区报,采取直投入户方式向35万群众普及食安知识。在全市各农贸市场、批发市场、农村大集等设立了398个常设便民快检点,为市民提供面对面的快检和科普服务。
尽管“食安青岛”在实践中取得了成功,但下一步,还要对照创建标准要求,全域启动“回头看”行动,及时查缺补漏,全面巩固创建成果,建立长效机制,让青岛成为食品安全的“中国高地”。