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□周正祥
PPP模式作为体制机制变革的一种方式,目前已进入了“深水区”,在实际应用中暴露的许多问题都亟待解决。
PPP模式作为体制机制变革的一种方式,重塑了政府、市场和公众的多元关系。近些年,PPP模式的多种形式已在我国各地得到广泛应用,取得了积极成效。然而,正如5月18日财政部金融司司长孙晓霞指出的,PPP模式发展已经进入深水区,需要不断整合各方资源,进一步深化理念,完善政策并创新实践。随着项目投入运营以及特许期结束日期的临近,我国在推广PPP模式中产生的许多问题已逐渐暴露出来,主要有以下几个方面:
缺乏PPP模式应用的法律体系。PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证,需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门和企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护合作双方的利益。目前,我国PPP项目的管理仍参照《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》,但这些法律没有全面地涉及PPP项目建设中可能发生的各种问题。
缺乏风险共担机制。PPP项目能否成功运作的关键因素是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。每一个PPP项目都面临一系列系统性风险及临时性风险,但由于我国特殊的国情使得PPP项目的风险更加复杂和不确定。如政策法规及法律的频繁调整和变动,经济结构的调整等因素使得企业预测PPP项目的风险更加困难。由于PPP模式在中国的应用尚未成熟,仍有许多不足之处,特别是风险预测与管理方面,对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清等,很容易使PPP项目陷入困境。
PPP项目价格形成机制不合理。公用事业及其基础设施和服务由于具有非排他性、正外部性、非竞争性及自然垄断等特点,只靠市场无法形成合理的价格,必须由市场和政府共同决定。成本定价法和投资回报率法是两种传统的定价法,存在很大的局限,成本利润率和投资回报率的标准难以确定、信息不对称、风险分担不公平以及价格构成中政府收费和税费混淆,使得政府监管不便,更为涨价创造条件。
专业化机构和专业人才缺乏。PPP模式的运作是采用项目特许经营权方式来进行项目融资,它需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识。由于PPP模式在中国应用比较晚,许多政府和企业对PPP模式认识不足,更谈不上有专业的机构和专业人才来促使PPP项目的有效运行,在许多PPP项目建设中明显感觉到经验不足和相关知识的匮乏。
推广应用PPP模式是我国体制机制创新的重大举措,必须科学、合理地发挥其正面作用,实现其独特的制度优势。克服上述的各种困难和挑战,须围绕如下几点展开工作:
完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规。PPP模式是一种合同式的项目投融资和管理方式,它的有效运作需要一套完善的法律条文和政策作为依据,以确保项目参与各方的谈判有章可循。PPP投融资管理法律,应在保障政府权力的同时增加投资方资金投入的信心,并降低PPP项目的风险和成本。因此,PPP项目管理条例的颁布非常必要。PPP项目管理条例基本框架应包括:PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等,最关键的在于具体操作方面应明确规范。
加强识别PPP项目融资风险,制定风险分担机制。根据国内外BOT、BOO等项目建设的经验,结合PPP模式的特征,对PPP模式运行过程中可能面临的风险进行总结,并深入分析风险产生的原因,制订PPP模式的风险对照表,为政府和社会资本在进行PPP项目时提供参考,强化风险识别能力。根据承担风险的能力分配风险,政府对于政策变化的把握和掌控能力强,应承担政策风险；社会资本具有较强的经营管理能力,应承担运营风险；而对于不可抗力的风险,则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。
创建科学的价格形成和财政补贴机制。在制定价格时,各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式,加强成本监控,健全公共服务价格调整机制,完善价格决策听证制度。既形成社会资本长期稳定的投资回报预期,又坚决维护公共利益。对社会效益较好,但经济效益较差、难以维持成本支出的项目,在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上,合理提供财政补贴,并探索建立动态补贴机制,以保证财政支出的稳定。
加快培养PPP项目投融资专业人才。应采取PPP相关专业知识的培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员及人才。同时制定规范化、标准化的PPP操作流程并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持和建立专业化的中介机构。一方面可以派遣优秀人才去国外学习先进理论和成功经验,提高我国PPP模式的研究和发展水平；另一方面,要积极加强教育和培养,提高我国本土人才的数量和质量。
(作者系长沙理工大学交通经济研究所所长)
PPP模式作为体制机制变革的一种方式,目前已进入了“深水区”,在实际应用中暴露的许多问题都亟待解决。
PPP模式作为体制机制变革的一种方式,重塑了政府、市场和公众的多元关系。近些年,PPP模式的多种形式已在我国各地得到广泛应用,取得了积极成效。然而,正如5月18日财政部金融司司长孙晓霞指出的,PPP模式发展已经进入深水区,需要不断整合各方资源,进一步深化理念,完善政策并创新实践。随着项目投入运营以及特许期结束日期的临近,我国在推广PPP模式中产生的许多问题已逐渐暴露出来,主要有以下几个方面:
缺乏PPP模式应用的法律体系。PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证,需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门和企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护合作双方的利益。目前,我国PPP项目的管理仍参照《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》,但这些法律没有全面地涉及PPP项目建设中可能发生的各种问题。
缺乏风险共担机制。PPP项目能否成功运作的关键因素是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。每一个PPP项目都面临一系列系统性风险及临时性风险,但由于我国特殊的国情使得PPP项目的风险更加复杂和不确定。如政策法规及法律的频繁调整和变动,经济结构的调整等因素使得企业预测PPP项目的风险更加困难。由于PPP模式在中国的应用尚未成熟,仍有许多不足之处,特别是风险预测与管理方面,对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任不清等,很容易使PPP项目陷入困境。
PPP项目价格形成机制不合理。公用事业及其基础设施和服务由于具有非排他性、正外部性、非竞争性及自然垄断等特点,只靠市场无法形成合理的价格,必须由市场和政府共同决定。成本定价法和投资回报率法是两种传统的定价法,存在很大的局限,成本利润率和投资回报率的标准难以确定、信息不对称、风险分担不公平以及价格构成中政府收费和税费混淆,使得政府监管不便,更为涨价创造条件。
专业化机构和专业人才缺乏。PPP模式的运作是采用项目特许经营权方式来进行项目融资,它需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识。由于PPP模式在中国应用比较晚,许多政府和企业对PPP模式认识不足,更谈不上有专业的机构和专业人才来促使PPP项目的有效运行,在许多PPP项目建设中明显感觉到经验不足和相关知识的匮乏。
推广应用PPP模式是我国体制机制创新的重大举措,必须科学、合理地发挥其正面作用,实现其独特的制度优势。克服上述的各种困难和挑战,须围绕如下几点展开工作:
完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规。PPP模式是一种合同式的项目投融资和管理方式,它的有效运作需要一套完善的法律条文和政策作为依据,以确保项目参与各方的谈判有章可循。PPP投融资管理法律,应在保障政府权力的同时增加投资方资金投入的信心,并降低PPP项目的风险和成本。因此,PPP项目管理条例的颁布非常必要。PPP项目管理条例基本框架应包括:PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等,最关键的在于具体操作方面应明确规范。
加强识别PPP项目融资风险,制定风险分担机制。根据国内外BOT、BOO等项目建设的经验,结合PPP模式的特征,对PPP模式运行过程中可能面临的风险进行总结,并深入分析风险产生的原因,制订PPP模式的风险对照表,为政府和社会资本在进行PPP项目时提供参考,强化风险识别能力。根据承担风险的能力分配风险,政府对于政策变化的把握和掌控能力强,应承担政策风险；社会资本具有较强的经营管理能力,应承担运营风险；而对于不可抗力的风险,则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。
创建科学的价格形成和财政补贴机制。在制定价格时,各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式,加强成本监控,健全公共服务价格调整机制,完善价格决策听证制度。既形成社会资本长期稳定的投资回报预期,又坚决维护公共利益。对社会效益较好,但经济效益较差、难以维持成本支出的项目,在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上,合理提供财政补贴,并探索建立动态补贴机制,以保证财政支出的稳定。
加快培养PPP项目投融资专业人才。应采取PPP相关专业知识的培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的PPP官员及人才。同时制定规范化、标准化的PPP操作流程并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持和建立专业化的中介机构。一方面可以派遣优秀人才去国外学习先进理论和成功经验,提高我国PPP模式的研究和发展水平；另一方面,要积极加强教育和培养,提高我国本土人才的数量和质量。
(作者系长沙理工大学交通经济研究所所长)