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□陈伟
在工程经过十多年以水质为中心的大力治理,并已能够基本满足调水水质需求的形势下,水量因素已更为根本和关键。
南水北调工程是我国的重大战略性基础设施,旨在缓解华北和西北地区的水资源短缺、优化水资源配置、改善生态环境和促进经济社会可持续发展。这项关涉中华民族伟大复兴和国家长治久安的浩瀚工程,由于存在工程、水文、环境、经济和社会等类型的风险,因而自工程规划研究以来就受到社会的广泛关注。如何保证工程可持续安全平稳运行以避免工程的失败,成为人们关注的焦点,而焦点的中心无疑是:什么是决定南水北调工程成败的关键?也即什么是对南水北调工程的成败起决定作用的因素?
很长一段时间以来,“水质是决定南水北调工程成败的关键”似乎已成为人们的“共识”。水质决定论的直接出发点,是保证水源地的水质安全和避免调水受到输水区、受水区的污染而导致水质不能满足受水区的用水需求,而与此出发点密切相关的,是这种观点的主要依据:在工程全面论证阶段和建设过程中,水源区、输水区和受水区普遍存在严峻的环境污染与生态恶化,如工程水源区的许多河流的水质呈现不断下降的趋势,工程水源区较为严重的水土流失直接威胁着工程水质安全,以及工程输水区和受水区的环境污染严重等,从而已直接严重威胁到南水北调工程的水质安全并制约着工程建设的成效。
然而,高度重视水质,只应存在于我国环境污染严重的特定时期,在治污已取得阶段性重要成效的当今,水质仍是决定南水北调工程成败的永恒关键吗?如若不是,那么依此进行的一系列决策是否会产生系统性的风险?
水资源具有水量和水质两个不可分割的基本属性,缺乏水量的水质必将是无本之木,而缺乏水质的水量也定将百无一用。水质决定论基于水源区、输水区、受水区的严峻环境污染和生态环境等问题,将治污视为最紧要和迫在眉睫的事件,特别是对于东线工程,由于利用京杭运河和与其平行的河道输水,输水、航运、排涝等多重功能叠加,运行管理体制复杂,水质保障要求更为严格,治污尤为重要,因而水质决定论无疑在我国特定时期是合理的和正确的。
但是,水质决定论无疑是建立在南水北调工程水源地水源充足,从而有水可调的基础和前提条件上的。然而,就中线工程而言,若因豫鄂陕水源区(包括以后二期工程的长江水源区)出现诸如百年难遇的干旱、特枯期、中长期连续枯水期以及水源区与受水区持续同枯等情况,特别是全球气温升高、干旱和水资源紧缺的长期趋势,以及随着水源区经济社会生态发展而不断增长的刚性用水需求,使得丹江口水库可调水量不足,或者无水可调,甚至连不达标的“臭水”也无可调取,而受水区又需要大量调水,那么中线工程建设的意义将大幅降低,可能出现短、中时期的失败,甚至在未来的长时期内可能会成为“历史遗迹”。因此,水量和水质无疑是现阶段影响中线工程成败、保障工程水安全、切实发挥工程效益的两个不可或缺的极为重要因素,但相较于水质因素而言,特别是在工程经过十多年以水质为中心的大力治理并已能够基本满足调水水质需求的形势下,在现今和未来漫长的时期,水量因素都更为根本和关键。
中线工程的水源区能否长期向丹江口水库供给可持续的水源,从而保证可持续地正常调水和供水,是决定中线工程水量和水质的基本前提,是未来长期决定工程成败的关键。对于东线工程,水量也具有同样的决定作用。这也就需要我国现阶段应在坚持“三先三后”原则的基础上,建立水量和水质并重的观点,在继续保持南水北调工程水质治理不放松和防治新型污染以确保水质安全的同时,进一步提高对工程水量安全的认识,不断加强水量治理工作；而在不久的未来,更需要从中长期着眼,“为之于未有,治之于未乱”,逐步将工程建设和运行管理的中心由水量和水质并重过渡到水量,大力加强工程水量安全的研究、建设和治理工作,实现水量和水质的综合治理,以确保可持续的水量和水质安全,从而经过世代努力,保障南水北调工程能够像历经两千多年的都江堰水利工程一样持久地服务于中华民族。在这个过程中,应着重做好如下几个方面的工作:
综合治理洪旱灾害。治理工程涉及区域特别是水源区的洪旱灾害的根本之道,是有效消解洪旱悖论,将洪与旱这两类水资源问题的核心方面进行综合治理。一方面,为消解洪旱悖论的自然属性,重点需要在加快生态文明建设的同时,加强水利基础设施建设,尽快建设一批大中小型水库、引(提)水工程和连通工程为重点的水源工程,建设一批以小塘坝、小水窖(池、柜)、小堰闸、小泵站和小渠道等为重点的农田水利设施,并加强湿地、地下水库、回补地下水等建设工程,以有效解决降水在时空上分布的不均匀。另一方面,为消解洪旱悖论的社会属性,重点需要转变传统的洪旱治理思路,一是注重从洪旱灾害发生的源头和根源采取综合性的治本措施,尽量减少仅针对表面、细节的治标措施,以在降低治理成本的同时,提高治理的实效。二是注重增加对干旱和旱灾的重视和治理力度,扭转现有对旱与洪之间重视程度的巨大差异。
加快实施雨洪资源化工程。为减轻洪灾、增加水源、缓解旱灾和改善生态等,需要转变治水思路,逐步实现控制洪水-管理洪水-治理洪水-利用洪水的转变,在保证防洪安全的前提下,加快推进洪水资源化,实现兴利与除害、防汛与抗旱并举。一方面,工程的水源区要加快推进雨洪资源化工程、兴建雨洪水资源利用设施、加大各水库联合动态调度等,以尽量减少雨洪弃水,增加工程的水源储备和供给。另一方面,受水区更应积极综合利用雨洪水资源,借鉴国外雨洪资源化的经验和技术,实施雨洪的延缓、贮存和排水的梯级策略,大力建设海绵城市,修复城市的水生态环境和提高水资源涵养能力,从而开源更多的可利用水源,减少对外部调水和超采地下水等的依赖。
积极构建综合保障机制。保障工程水量和水质,就需要按照水资源的整体属性,构建和完善工程建设与运行管理的综合保障机制,重点做好以下工作:首先是构建利益长效补偿机制,可按照水源区为保障水量与水质达标的直接投入、丧失发展机会损失的间接投入,以及为进一步改善水量与水质的延伸投入三个方面确定补偿的范围和标准,着力提高水源区保障水量与水质的积极性、公平性和责任性以及促进受水区改善本地水量与水质的积极性与能动性。其次是建设合理水价形成机制,明确界定水资源所有权,遵循水资源商品内在价值规律,使工程的水价综合反映水资源的稀缺程度、水环境治理成本和供水管理单位正常经营成本,并加强受水区对工程调水和本地水源的一体化管理。(作者单位:浙江大学公共管理学院)
在工程经过十多年以水质为中心的大力治理,并已能够基本满足调水水质需求的形势下,水量因素已更为根本和关键。
南水北调工程是我国的重大战略性基础设施,旨在缓解华北和西北地区的水资源短缺、优化水资源配置、改善生态环境和促进经济社会可持续发展。这项关涉中华民族伟大复兴和国家长治久安的浩瀚工程,由于存在工程、水文、环境、经济和社会等类型的风险,因而自工程规划研究以来就受到社会的广泛关注。如何保证工程可持续安全平稳运行以避免工程的失败,成为人们关注的焦点,而焦点的中心无疑是:什么是决定南水北调工程成败的关键?也即什么是对南水北调工程的成败起决定作用的因素?
很长一段时间以来,“水质是决定南水北调工程成败的关键”似乎已成为人们的“共识”。水质决定论的直接出发点,是保证水源地的水质安全和避免调水受到输水区、受水区的污染而导致水质不能满足受水区的用水需求,而与此出发点密切相关的,是这种观点的主要依据:在工程全面论证阶段和建设过程中,水源区、输水区和受水区普遍存在严峻的环境污染与生态恶化,如工程水源区的许多河流的水质呈现不断下降的趋势,工程水源区较为严重的水土流失直接威胁着工程水质安全,以及工程输水区和受水区的环境污染严重等,从而已直接严重威胁到南水北调工程的水质安全并制约着工程建设的成效。
然而,高度重视水质,只应存在于我国环境污染严重的特定时期,在治污已取得阶段性重要成效的当今,水质仍是决定南水北调工程成败的永恒关键吗?如若不是,那么依此进行的一系列决策是否会产生系统性的风险?
水资源具有水量和水质两个不可分割的基本属性,缺乏水量的水质必将是无本之木,而缺乏水质的水量也定将百无一用。水质决定论基于水源区、输水区、受水区的严峻环境污染和生态环境等问题,将治污视为最紧要和迫在眉睫的事件,特别是对于东线工程,由于利用京杭运河和与其平行的河道输水,输水、航运、排涝等多重功能叠加,运行管理体制复杂,水质保障要求更为严格,治污尤为重要,因而水质决定论无疑在我国特定时期是合理的和正确的。
但是,水质决定论无疑是建立在南水北调工程水源地水源充足,从而有水可调的基础和前提条件上的。然而,就中线工程而言,若因豫鄂陕水源区(包括以后二期工程的长江水源区)出现诸如百年难遇的干旱、特枯期、中长期连续枯水期以及水源区与受水区持续同枯等情况,特别是全球气温升高、干旱和水资源紧缺的长期趋势,以及随着水源区经济社会生态发展而不断增长的刚性用水需求,使得丹江口水库可调水量不足,或者无水可调,甚至连不达标的“臭水”也无可调取,而受水区又需要大量调水,那么中线工程建设的意义将大幅降低,可能出现短、中时期的失败,甚至在未来的长时期内可能会成为“历史遗迹”。因此,水量和水质无疑是现阶段影响中线工程成败、保障工程水安全、切实发挥工程效益的两个不可或缺的极为重要因素,但相较于水质因素而言,特别是在工程经过十多年以水质为中心的大力治理并已能够基本满足调水水质需求的形势下,在现今和未来漫长的时期,水量因素都更为根本和关键。
中线工程的水源区能否长期向丹江口水库供给可持续的水源,从而保证可持续地正常调水和供水,是决定中线工程水量和水质的基本前提,是未来长期决定工程成败的关键。对于东线工程,水量也具有同样的决定作用。这也就需要我国现阶段应在坚持“三先三后”原则的基础上,建立水量和水质并重的观点,在继续保持南水北调工程水质治理不放松和防治新型污染以确保水质安全的同时,进一步提高对工程水量安全的认识,不断加强水量治理工作；而在不久的未来,更需要从中长期着眼,“为之于未有,治之于未乱”,逐步将工程建设和运行管理的中心由水量和水质并重过渡到水量,大力加强工程水量安全的研究、建设和治理工作,实现水量和水质的综合治理,以确保可持续的水量和水质安全,从而经过世代努力,保障南水北调工程能够像历经两千多年的都江堰水利工程一样持久地服务于中华民族。在这个过程中,应着重做好如下几个方面的工作:
综合治理洪旱灾害。治理工程涉及区域特别是水源区的洪旱灾害的根本之道,是有效消解洪旱悖论,将洪与旱这两类水资源问题的核心方面进行综合治理。一方面,为消解洪旱悖论的自然属性,重点需要在加快生态文明建设的同时,加强水利基础设施建设,尽快建设一批大中小型水库、引(提)水工程和连通工程为重点的水源工程,建设一批以小塘坝、小水窖(池、柜)、小堰闸、小泵站和小渠道等为重点的农田水利设施,并加强湿地、地下水库、回补地下水等建设工程,以有效解决降水在时空上分布的不均匀。另一方面,为消解洪旱悖论的社会属性,重点需要转变传统的洪旱治理思路,一是注重从洪旱灾害发生的源头和根源采取综合性的治本措施,尽量减少仅针对表面、细节的治标措施,以在降低治理成本的同时,提高治理的实效。二是注重增加对干旱和旱灾的重视和治理力度,扭转现有对旱与洪之间重视程度的巨大差异。
加快实施雨洪资源化工程。为减轻洪灾、增加水源、缓解旱灾和改善生态等,需要转变治水思路,逐步实现控制洪水-管理洪水-治理洪水-利用洪水的转变,在保证防洪安全的前提下,加快推进洪水资源化,实现兴利与除害、防汛与抗旱并举。一方面,工程的水源区要加快推进雨洪资源化工程、兴建雨洪水资源利用设施、加大各水库联合动态调度等,以尽量减少雨洪弃水,增加工程的水源储备和供给。另一方面,受水区更应积极综合利用雨洪水资源,借鉴国外雨洪资源化的经验和技术,实施雨洪的延缓、贮存和排水的梯级策略,大力建设海绵城市,修复城市的水生态环境和提高水资源涵养能力,从而开源更多的可利用水源,减少对外部调水和超采地下水等的依赖。
积极构建综合保障机制。保障工程水量和水质,就需要按照水资源的整体属性,构建和完善工程建设与运行管理的综合保障机制,重点做好以下工作:首先是构建利益长效补偿机制,可按照水源区为保障水量与水质达标的直接投入、丧失发展机会损失的间接投入,以及为进一步改善水量与水质的延伸投入三个方面确定补偿的范围和标准,着力提高水源区保障水量与水质的积极性、公平性和责任性以及促进受水区改善本地水量与水质的积极性与能动性。其次是建设合理水价形成机制,明确界定水资源所有权,遵循水资源商品内在价值规律,使工程的水价综合反映水资源的稀缺程度、水环境治理成本和供水管理单位正常经营成本,并加强受水区对工程调水和本地水源的一体化管理。(作者单位:浙江大学公共管理学院)