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□卢新海
在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实下,作为全球第一人口大国、粮食进口大国的我国显然不能置身事外。
目前,中国的粮食安全保障战略主要有两大抓手:一是强化对国内农业资源的综合利用,保证国内的粮食生产能力；二是通过与其他粮食出口大国的合作,保证贸易手段保证粮食供给的有效性。然而,以上两个抓手均面临严峻挑战。从国内粮食供应能力来看,中国的粮食自给水平正持续降低。《中国农业发展报告》统计数据显示,从2008年开始中国粮食自给率水平已开始急速下降,并持续低于国家粮食安全警戒线。在粮食贸易方面,随着中国在国际粮食市场“大国效应”的显现和全球生物能源产业发展对粮食需求的增加,国际市场粮食价格持续高扬,使得中国面临严峻的国际粮食贸易环境,通过贸易手段保障国家粮食供给的可靠性正逐渐降低。
在当前世界和中国的粮食安全环境中,耕地资源的战略重要性并不低于能源和矿产资源。可以说,粮食安全是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题,而保障粮食安全的关键,就在于耕地。在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实下,作为全球第一人口大国、粮食进口大国的我国显然不能置身事外。因此,中国进行海外耕地资源投资,成为了保障粮食安全、有效缓解国内耕地供给压力、增加全球粮食供给的必然选择。
在全球化的浪潮中,中国部分企业已经自发地加入到全球海外耕地投资的潮流中,并且已经在非洲、南美洲、东南亚等地获取一定数量的耕地进行农业生产。从历史上看,早在上世纪80年代末,中国就有企业在澳大利亚投资农业,进行粮食生产和畜牧养殖。进入21世纪后,随着中央将“走出去”战略提升到“关系中国发展全局和前途的重大战略之举”,特别是农业“走出去”战略的提出和加入世贸组织,中国企业也加速了海外耕地投资步伐。统计数据显示,目前中国投资者涉及的海外耕地投资项目共有98个,总面积为416.0万公顷,其中已完成独立投资的项目87个,面积为331.6万公顷,洽谈中的投资项目11个,面积为130.4万公顷。
虽然中国政府制定了“走出去”战略,并有诸多农业企业已经走上国际市场,但是海外耕地投资还没有纳入国家粮食安全战略的考量,与一些粮食进口国相比还存在战略缺失。因此,海外耕地投资对保障国家粮食安全的重要作用应当引起中国政府的重视,在粮食安全保障中应当从生产环节加强对粮食获取能力的控制。目前,中国进行海外耕地投资仍面临着四个方面的挑战:
耕地属性特殊,政治敏感性强。在全球粮食价格上涨的背景下,耕地对一些粮食自给率低、农业生产方式落后、基础实施薄弱的发展中国家来说,其不但关系着本国的粮食生产,更关系着本国农民的生计。有些国际舆论认为,富裕国家的海外耕地投资会影响当地人的生活,特别对一些政府治理较差的国家来说,这种行为还有引发农户贫困的风险。因此,将本国耕地出售、租赁给他国投资者耕种也被赋予了更多的政治内涵,耕地的特殊属性也使得海外耕地投资具有较高的政治敏感性。
缺乏政策指引与支持,企业自发性发展困难。当前,中国企业的海外耕地投资多是一种自发行为,政府既没有建立相应的协调机构,也没有相应的政策支持。企业不但在投资行动中往往各自为战,而且完成投资以后相关产品在运回国内的过程中也缺乏相应的外交、海关、贸易等政策支持。投资企业难以取得财政方面的专项补贴；金融部门也没有相应的金融工具支持企业融资,企业融资规模受到很大限制；保险政策的缺失还导致企业难以有效规避海外耕地投资中的不确定风险；缺乏对返销产品进口环节的相关税收优惠政策,也降低了企业的投资动力。
国际化复合型人才缺失,制约企业发展壮大。海外耕地投资作为一种企业跨国行为,离不开善于企业跨国经营管理的复合型人才加入。由于中国海外耕地投资企业走上国际时间相对较短,大多企业缺乏通晓外语、了解当地文化、法律、土地产权制度的经营管理人才,这也导致企业难以对投资目标区域进行深入的系统分析,在投资行动中面临的失败风险较高。
规则制定参与能力和程度不足,易受国际公约约束。受缺少国家战略设计的影响,中国鲜有发表对海外耕地投资问题的看法,相关人员也没有积极参与到《负责任农业投资原则》《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》等国际公约的制定过程中。这不但使得中国在海外耕地投资中难以利用规则的内容保护本国企业的合法投资权益,而且还使中国企业处于与竞争对手不同的规则环境中,更加容易受到相关规则的约束、权益的侵犯以及舆论的指责。
从战略角度看,立足国内是保障粮食安全的最佳策略,但我们也不应规避海外耕地投资。尽管我国海外耕地投资行为可能面临较多的风险与挑战,但我们仍应立足长远,积极开拓海外投资业务的新领域。我国在实施海外耕地投资战略中,应着力解决他国土地使用权的获取、投资主体与投资模式、投资区域的选择等问题。
首先,学习日本的投资经验,积极获取他国农地使用权。土地使用权的获取是海外耕地投资的前提与基础,其主要获取方式为直接获取与间接获取。日本的三井物流集团采用输出资金与技术的手段,以大股东的身份管控他国耕地的生产与经营,从而享有他国土地的使用权,这属于间接的持有方式。日本的海外耕地投资虽然不直接参与他国耕地的农业生产,但凭借股份得到了他国农产品的处置权与优先购买权,其最终实现的目标与直接获取使用权是等同的。日本政府还为本国企业提供及时的投资信息,设立专门的投资基金,并在立法上规范企业的投资行为。我国也应积极参与国外大型农场的建设,可以将资金与技术折算为股份,凭借我国的管理经验直接参与海外的农业生产,开创具有中国特色的海外耕地投资新模式。
其次,政府搭建投资平台,企业实现综合效益。海外耕地投资的主体应该包括政府与企业,各自在此类跨国投资中的角色有所不同:政府是实施海外耕地投资的催化剂,大型的国有农业企业应成为跨国投资的主要实施者,两者通过信息得以互动与促进。我国政府应通过促进有利的宏观经济环境与恰当的微观激励机制,凭借最先获得的全球经济信息,制定相关的法律与制度,成为海外耕地投资的“造剂师”与“引燃者”。企业是海外耕地投资项目的实施者,应注重海外市场的进入策略、跨国耕地投资公司的运营组合、开发与融资策略等内容的设计与安排。我国大型的国有跨国企业应充分调研海外潜在投资地区的经济、社会与法律环境,以合资、独资、战略联盟等运营模式获取他国土地的所有权或使用权,并采取跨国并购的战略实现企业拓展疆土的重要战略。
再次,重点开发非洲与拉美市场,实现投资模式多元化发展。当前潜在的投资区域应首先锁定非洲和拉丁美洲,随后与全球主要粮食主要出口国如美国、澳大利亚等国协商海外农业投资。非洲的农业人口数量庞大,农业基础设施相对落后,农业生产的产出率较低,长期依赖国际人道主义援助,粮食生产能力逐年退化。所以我国可以选择政局相对稳定、土地辽阔的国家,如在津巴布韦、肯尼亚、坦桑尼亚等国,以政府间谈判确定投资内容。此类地区的投资主体为我国的政府,类似于海外农业援助项目。拉丁美洲土壤条件优越,淡水资源充沛,适合开展农业种植,是我国最理想的跨国耕地投资区域。与拉美国家的耕地跨国投资应更多专注于海外市场的进入与融合,此类地区的投资模式,可采取政府牵头,企业合作的方式开展。 (作者系华中科技大学国土资源与不动产研究中心主任、华中学者特聘教授)
在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实下,作为全球第一人口大国、粮食进口大国的我国显然不能置身事外。
目前,中国的粮食安全保障战略主要有两大抓手:一是强化对国内农业资源的综合利用,保证国内的粮食生产能力；二是通过与其他粮食出口大国的合作,保证贸易手段保证粮食供给的有效性。然而,以上两个抓手均面临严峻挑战。从国内粮食供应能力来看,中国的粮食自给水平正持续降低。《中国农业发展报告》统计数据显示,从2008年开始中国粮食自给率水平已开始急速下降,并持续低于国家粮食安全警戒线。在粮食贸易方面,随着中国在国际粮食市场“大国效应”的显现和全球生物能源产业发展对粮食需求的增加,国际市场粮食价格持续高扬,使得中国面临严峻的国际粮食贸易环境,通过贸易手段保障国家粮食供给的可靠性正逐渐降低。
在当前世界和中国的粮食安全环境中,耕地资源的战略重要性并不低于能源和矿产资源。可以说,粮食安全是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题,而保障粮食安全的关键,就在于耕地。在全球粮食安全形势不容乐观、海外耕地投资迅猛发展的现实下,作为全球第一人口大国、粮食进口大国的我国显然不能置身事外。因此,中国进行海外耕地资源投资,成为了保障粮食安全、有效缓解国内耕地供给压力、增加全球粮食供给的必然选择。
在全球化的浪潮中,中国部分企业已经自发地加入到全球海外耕地投资的潮流中,并且已经在非洲、南美洲、东南亚等地获取一定数量的耕地进行农业生产。从历史上看,早在上世纪80年代末,中国就有企业在澳大利亚投资农业,进行粮食生产和畜牧养殖。进入21世纪后,随着中央将“走出去”战略提升到“关系中国发展全局和前途的重大战略之举”,特别是农业“走出去”战略的提出和加入世贸组织,中国企业也加速了海外耕地投资步伐。统计数据显示,目前中国投资者涉及的海外耕地投资项目共有98个,总面积为416.0万公顷,其中已完成独立投资的项目87个,面积为331.6万公顷,洽谈中的投资项目11个,面积为130.4万公顷。
虽然中国政府制定了“走出去”战略,并有诸多农业企业已经走上国际市场,但是海外耕地投资还没有纳入国家粮食安全战略的考量,与一些粮食进口国相比还存在战略缺失。因此,海外耕地投资对保障国家粮食安全的重要作用应当引起中国政府的重视,在粮食安全保障中应当从生产环节加强对粮食获取能力的控制。目前,中国进行海外耕地投资仍面临着四个方面的挑战:
耕地属性特殊,政治敏感性强。在全球粮食价格上涨的背景下,耕地对一些粮食自给率低、农业生产方式落后、基础实施薄弱的发展中国家来说,其不但关系着本国的粮食生产,更关系着本国农民的生计。有些国际舆论认为,富裕国家的海外耕地投资会影响当地人的生活,特别对一些政府治理较差的国家来说,这种行为还有引发农户贫困的风险。因此,将本国耕地出售、租赁给他国投资者耕种也被赋予了更多的政治内涵,耕地的特殊属性也使得海外耕地投资具有较高的政治敏感性。
缺乏政策指引与支持,企业自发性发展困难。当前,中国企业的海外耕地投资多是一种自发行为,政府既没有建立相应的协调机构,也没有相应的政策支持。企业不但在投资行动中往往各自为战,而且完成投资以后相关产品在运回国内的过程中也缺乏相应的外交、海关、贸易等政策支持。投资企业难以取得财政方面的专项补贴；金融部门也没有相应的金融工具支持企业融资,企业融资规模受到很大限制；保险政策的缺失还导致企业难以有效规避海外耕地投资中的不确定风险；缺乏对返销产品进口环节的相关税收优惠政策,也降低了企业的投资动力。
国际化复合型人才缺失,制约企业发展壮大。海外耕地投资作为一种企业跨国行为,离不开善于企业跨国经营管理的复合型人才加入。由于中国海外耕地投资企业走上国际时间相对较短,大多企业缺乏通晓外语、了解当地文化、法律、土地产权制度的经营管理人才,这也导致企业难以对投资目标区域进行深入的系统分析,在投资行动中面临的失败风险较高。
规则制定参与能力和程度不足,易受国际公约约束。受缺少国家战略设计的影响,中国鲜有发表对海外耕地投资问题的看法,相关人员也没有积极参与到《负责任农业投资原则》《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》等国际公约的制定过程中。这不但使得中国在海外耕地投资中难以利用规则的内容保护本国企业的合法投资权益,而且还使中国企业处于与竞争对手不同的规则环境中,更加容易受到相关规则的约束、权益的侵犯以及舆论的指责。
从战略角度看,立足国内是保障粮食安全的最佳策略,但我们也不应规避海外耕地投资。尽管我国海外耕地投资行为可能面临较多的风险与挑战,但我们仍应立足长远,积极开拓海外投资业务的新领域。我国在实施海外耕地投资战略中,应着力解决他国土地使用权的获取、投资主体与投资模式、投资区域的选择等问题。
首先,学习日本的投资经验,积极获取他国农地使用权。土地使用权的获取是海外耕地投资的前提与基础,其主要获取方式为直接获取与间接获取。日本的三井物流集团采用输出资金与技术的手段,以大股东的身份管控他国耕地的生产与经营,从而享有他国土地的使用权,这属于间接的持有方式。日本的海外耕地投资虽然不直接参与他国耕地的农业生产,但凭借股份得到了他国农产品的处置权与优先购买权,其最终实现的目标与直接获取使用权是等同的。日本政府还为本国企业提供及时的投资信息,设立专门的投资基金,并在立法上规范企业的投资行为。我国也应积极参与国外大型农场的建设,可以将资金与技术折算为股份,凭借我国的管理经验直接参与海外的农业生产,开创具有中国特色的海外耕地投资新模式。
其次,政府搭建投资平台,企业实现综合效益。海外耕地投资的主体应该包括政府与企业,各自在此类跨国投资中的角色有所不同:政府是实施海外耕地投资的催化剂,大型的国有农业企业应成为跨国投资的主要实施者,两者通过信息得以互动与促进。我国政府应通过促进有利的宏观经济环境与恰当的微观激励机制,凭借最先获得的全球经济信息,制定相关的法律与制度,成为海外耕地投资的“造剂师”与“引燃者”。企业是海外耕地投资项目的实施者,应注重海外市场的进入策略、跨国耕地投资公司的运营组合、开发与融资策略等内容的设计与安排。我国大型的国有跨国企业应充分调研海外潜在投资地区的经济、社会与法律环境,以合资、独资、战略联盟等运营模式获取他国土地的所有权或使用权,并采取跨国并购的战略实现企业拓展疆土的重要战略。
再次,重点开发非洲与拉美市场,实现投资模式多元化发展。当前潜在的投资区域应首先锁定非洲和拉丁美洲,随后与全球主要粮食主要出口国如美国、澳大利亚等国协商海外农业投资。非洲的农业人口数量庞大,农业基础设施相对落后,农业生产的产出率较低,长期依赖国际人道主义援助,粮食生产能力逐年退化。所以我国可以选择政局相对稳定、土地辽阔的国家,如在津巴布韦、肯尼亚、坦桑尼亚等国,以政府间谈判确定投资内容。此类地区的投资主体为我国的政府,类似于海外农业援助项目。拉丁美洲土壤条件优越,淡水资源充沛,适合开展农业种植,是我国最理想的跨国耕地投资区域。与拉美国家的耕地跨国投资应更多专注于海外市场的进入与融合,此类地区的投资模式,可采取政府牵头,企业合作的方式开展。 (作者系华中科技大学国土资源与不动产研究中心主任、华中学者特聘教授)