□ 梁 婧
创业投资引导基金、产业投资基金、PPP基金等政府产业基金，一方面能够以少量财政资金撬动社会资本，通过杠杆效应集聚更多资金投资于重点领域和薄弱环节；另一方面有利于缓解地方财政压力，切实降低实体经济杠杆率。
10月19日，国家发展改革委、中国人民银行、财政部等六部委联合印发《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》。
政府产业基金是指有政府出资背景，以股权投资等方式支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级发展、基础设施和公共服务等的资金。由于投资目的不同，创业投资引导基金、产业投资基金和PPP基金等都属于政府产业基金的范畴。近年来，随着我国经济增长速度相对放缓、房地产市场调整、政府减税降费力度不断加大，地方政府财政收支压力不断增大。与此同时，地方政府举债行为不断规范，政府投融资方式面临调整转型。在此背景下，政府开始积极探索创新，通过政府基金以少量财政资金撬动社会资本，发挥财政资金的杠杆效应投资于重点经济领域和薄弱环节，政府产业基金由此开始蓬勃发展。
随着政府产业基金规模的不断扩大，其发展中出现了一些值得关注的问题。
募资项目缺乏吸引力，存在盲目跟风现象。对于政府来说，参与设立投资基金，能够利用有限财政资金引入更大规模资金集聚，缓解当前地方政府财政压力较大的困境。然而，虽然目前政府产业基金目标规模达到11万多亿元，但是其募集总金额仅为4万亿元左右，募资金额只有设立目标总规模的34.9%，而且实际到位资金也往往主要来源于政府和银行。同时，政府产业基金对于社会资本的吸引力也相对较弱。原因有三：一是政府资金与社会资本目标有差异。财政资金一般不以盈利为目的，更关注市场失灵、欠发展领域，而社会资本对回报率要求较高，因此一些政府基金项目对社会资本的吸引力不足。二是部分地区脱离本地产业和项目资源实际，盲目跟风设立基金，缺乏募资条件。三是近年来对政府举债行为的规范要求不断提高、资管新规出台等也在一定程度上加大了基金募资的难度。
统筹规划不足，资金使用效率低。政府产业基金往往投向新兴产业领域，这有利于助推经济供给侧结构性改革，推动经济结构调整。对于企业来说，政府产业基金能够拓宽企业的直接融资渠道，基金以股权方式投入企业将有利于降低实体经济杠杆率。在各地实践中，由于统筹规划不足，存在重复投资，部分地区还存在围绕战略性新兴产业等同一领域设立多只基金的情形，各基金分散运作难以形成合力。同时，许多政府产业基金中的资金沉淀较多，未能充分发挥政策引导作用。这种问题的产生，一方面可能与政府偏谨慎有关，出于资金安全性的考虑而限制了资金的使用；另一方面，则与基金管理和运作的专业化程度不足有关。
市场化运作机制不完善，绩效管理评价体系有待建立。多元化投资主体的引入有利于提高项目运行效率，市场化机制运作也能提高财政资金使用效益。政府产业基金在短时间内快速发展，政府对于基金运营的监督水平、经验有限，尚未完成从过去无偿使用、政府兜底的传统思路向共担风险的市场化运作的转变。虽然政策明确规定“财政部门或政府出资人一般不参与基金日常管理事务，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺资本金不受损失、不得承诺最低收益”，但在基金的实际运作中，往往存在政府干预、明股实债等现象。有的政府资金作为劣后级出资方为社会资金提供隐形担保等安排，有些还承诺到期回购，使得投资基金异化为债务融资平台，背离了政府投资基金共担风险、市场化运作的初衷。基金的退出机制尚未健全。目前，投资企业首次公开募股(IPO)是基金退出的重要途径，而我国A股IPO要求高、审核严、成本高，产权交易市场的发展还不够成熟。此外，绩效评价制度也有待完善。《政府投资基金暂行管理办法》等政策文件中，虽然规定各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，并有效应用绩效评价结果，但是仍缺乏具体的实施细则。部分地方政府已制定了省级或市级的政府投资基金绩效评价管理暂行办法，但总的来看，全方位的绩效管理评价体系还有待建立。
在当前经济新旧动能转换、政府财政收支压力增大的形势下，产业基金的发展有利于发挥财政资金的杠杆作用，促进创新创业、新兴产业、中小企业、基础设施和公共服务等领域发展，也有利于企业拓宽发展资金来源，降低实体经济杠杆率。因此，必须对政府产业基金强化引导，实施更加严格、规范的管理，从而更好发挥应用作用。
明确基金的定位与作用，促进基金合力的有效发挥。不同地区的经济、产业等环境和条件差异较大，政府产业基金作为一种融资的创新方式，其目标是为了更大发挥多元化资金对相关产业、公共服务等领域的助推作用。因此，要根据当地产业优势、产业升级方向和项目资源等情况，合理确定基金设立的数量和规模。不同层级政府可加强市场资源对接与合作，在全省或全市范围内整合财政资金、统筹基金的运作与调配，避免基金的重复设立。目前，各地政府产业基金已从爆发式增长期进入平稳发展期，一方面，可以统筹优化存量基金资源，针对资金分散、投向重复等问题进行重点整治，以更好地发挥政府产业基金合力；另一方面，可根据实际需要增加基金的增量供给，以更好地支持地区经济和产业转型升级。
完善基金配套政策，提高基金对社会资本的吸引力。政府产业基金对社会资本具有很强的引导作用，特别是对于一些资金需求量大、投资周期长、风险较高的项目，政府产业基金将有助于多方共同分担风险，既有利于降低参与投资的社会资本的投资风险，提供多元化的资产布局渠道，也有利于社会资本参与政府重大项目、更好服务实体经济。因此，应通过税收减免、促进产业集群发展等配套政策协调配合，通过适当降低基金准入门槛、适度放宽对基金投资地域的限制、适当让利等方式，调动社会资本参与的积极性。可根据投资领域的不同灵活调整放大倍数，对于政策性较强的基金可以适当降低放大倍数，即提高政府出资比例，而对于商业性较强的基金则可以提高放大倍数。
完善基金的市场化机制，提高基金运行效率。政府要积极转变观念，向市场化投资与监督理念转变。政府自身应加强经济金融人才的培养与储备，增强经济金融专业能力，明确当地产业优势与未来发展方向，了解基金相关运作模式和私募股权基金行业发展情况。在此基础上，进一步推动完善政府产业基金市场化运作机制。在监督方面，要强化基金中财政资金的预算约束，加强对明股实债等情况的查处，严防地方政府新增隐性债务。在退出方面，加强政府产业基金信息平台建设，降低资金需求方与供给方的信息不对称。在绩效评价方面，完善政府投资基金评价制度，出台绩效评价的细则指导意见，建立全方位的基金绩效评价指标体系，这不仅需要考虑投资经济效益，还需要考虑社会效益、财政资金的放大效果等方面。加强政府产业基金运作和绩效评价信息的披露，以强化社会监督、提高评价的公信力。此外，可引入第三方评价机构，对基金运作效果进行客观评价。
(作者系中国银行研究院研究员)
创业投资引导基金、产业投资基金、PPP基金等政府产业基金，一方面能够以少量财政资金撬动社会资本，通过杠杆效应集聚更多资金投资于重点领域和薄弱环节；另一方面有利于缓解地方财政压力，切实降低实体经济杠杆率。
10月19日，国家发展改革委、中国人民银行、财政部等六部委联合印发《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》。
政府产业基金是指有政府出资背景，以股权投资等方式支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级发展、基础设施和公共服务等的资金。由于投资目的不同，创业投资引导基金、产业投资基金和PPP基金等都属于政府产业基金的范畴。近年来，随着我国经济增长速度相对放缓、房地产市场调整、政府减税降费力度不断加大，地方政府财政收支压力不断增大。与此同时，地方政府举债行为不断规范，政府投融资方式面临调整转型。在此背景下，政府开始积极探索创新，通过政府基金以少量财政资金撬动社会资本，发挥财政资金的杠杆效应投资于重点经济领域和薄弱环节，政府产业基金由此开始蓬勃发展。
随着政府产业基金规模的不断扩大，其发展中出现了一些值得关注的问题。
募资项目缺乏吸引力，存在盲目跟风现象。对于政府来说，参与设立投资基金，能够利用有限财政资金引入更大规模资金集聚，缓解当前地方政府财政压力较大的困境。然而，虽然目前政府产业基金目标规模达到11万多亿元，但是其募集总金额仅为4万亿元左右，募资金额只有设立目标总规模的34.9%，而且实际到位资金也往往主要来源于政府和银行。同时，政府产业基金对于社会资本的吸引力也相对较弱。原因有三：一是政府资金与社会资本目标有差异。财政资金一般不以盈利为目的，更关注市场失灵、欠发展领域，而社会资本对回报率要求较高，因此一些政府基金项目对社会资本的吸引力不足。二是部分地区脱离本地产业和项目资源实际，盲目跟风设立基金，缺乏募资条件。三是近年来对政府举债行为的规范要求不断提高、资管新规出台等也在一定程度上加大了基金募资的难度。
统筹规划不足，资金使用效率低。政府产业基金往往投向新兴产业领域，这有利于助推经济供给侧结构性改革，推动经济结构调整。对于企业来说，政府产业基金能够拓宽企业的直接融资渠道，基金以股权方式投入企业将有利于降低实体经济杠杆率。在各地实践中，由于统筹规划不足，存在重复投资，部分地区还存在围绕战略性新兴产业等同一领域设立多只基金的情形，各基金分散运作难以形成合力。同时，许多政府产业基金中的资金沉淀较多，未能充分发挥政策引导作用。这种问题的产生，一方面可能与政府偏谨慎有关，出于资金安全性的考虑而限制了资金的使用；另一方面，则与基金管理和运作的专业化程度不足有关。
市场化运作机制不完善，绩效管理评价体系有待建立。多元化投资主体的引入有利于提高项目运行效率，市场化机制运作也能提高财政资金使用效益。政府产业基金在短时间内快速发展，政府对于基金运营的监督水平、经验有限，尚未完成从过去无偿使用、政府兜底的传统思路向共担风险的市场化运作的转变。虽然政策明确规定“财政部门或政府出资人一般不参与基金日常管理事务，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺资本金不受损失、不得承诺最低收益”，但在基金的实际运作中，往往存在政府干预、明股实债等现象。有的政府资金作为劣后级出资方为社会资金提供隐形担保等安排，有些还承诺到期回购，使得投资基金异化为债务融资平台，背离了政府投资基金共担风险、市场化运作的初衷。基金的退出机制尚未健全。目前，投资企业首次公开募股(IPO)是基金退出的重要途径，而我国A股IPO要求高、审核严、成本高，产权交易市场的发展还不够成熟。此外，绩效评价制度也有待完善。《政府投资基金暂行管理办法》等政策文件中，虽然规定各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，并有效应用绩效评价结果，但是仍缺乏具体的实施细则。部分地方政府已制定了省级或市级的政府投资基金绩效评价管理暂行办法，但总的来看，全方位的绩效管理评价体系还有待建立。
在当前经济新旧动能转换、政府财政收支压力增大的形势下，产业基金的发展有利于发挥财政资金的杠杆作用，促进创新创业、新兴产业、中小企业、基础设施和公共服务等领域发展，也有利于企业拓宽发展资金来源，降低实体经济杠杆率。因此，必须对政府产业基金强化引导，实施更加严格、规范的管理，从而更好发挥应用作用。
明确基金的定位与作用，促进基金合力的有效发挥。不同地区的经济、产业等环境和条件差异较大，政府产业基金作为一种融资的创新方式，其目标是为了更大发挥多元化资金对相关产业、公共服务等领域的助推作用。因此，要根据当地产业优势、产业升级方向和项目资源等情况，合理确定基金设立的数量和规模。不同层级政府可加强市场资源对接与合作，在全省或全市范围内整合财政资金、统筹基金的运作与调配，避免基金的重复设立。目前，各地政府产业基金已从爆发式增长期进入平稳发展期，一方面，可以统筹优化存量基金资源，针对资金分散、投向重复等问题进行重点整治，以更好地发挥政府产业基金合力；另一方面，可根据实际需要增加基金的增量供给，以更好地支持地区经济和产业转型升级。
完善基金配套政策，提高基金对社会资本的吸引力。政府产业基金对社会资本具有很强的引导作用，特别是对于一些资金需求量大、投资周期长、风险较高的项目，政府产业基金将有助于多方共同分担风险，既有利于降低参与投资的社会资本的投资风险，提供多元化的资产布局渠道，也有利于社会资本参与政府重大项目、更好服务实体经济。因此，应通过税收减免、促进产业集群发展等配套政策协调配合，通过适当降低基金准入门槛、适度放宽对基金投资地域的限制、适当让利等方式，调动社会资本参与的积极性。可根据投资领域的不同灵活调整放大倍数，对于政策性较强的基金可以适当降低放大倍数，即提高政府出资比例，而对于商业性较强的基金则可以提高放大倍数。
完善基金的市场化机制，提高基金运行效率。政府要积极转变观念，向市场化投资与监督理念转变。政府自身应加强经济金融人才的培养与储备，增强经济金融专业能力，明确当地产业优势与未来发展方向，了解基金相关运作模式和私募股权基金行业发展情况。在此基础上，进一步推动完善政府产业基金市场化运作机制。在监督方面，要强化基金中财政资金的预算约束，加强对明股实债等情况的查处，严防地方政府新增隐性债务。在退出方面，加强政府产业基金信息平台建设，降低资金需求方与供给方的信息不对称。在绩效评价方面，完善政府投资基金评价制度，出台绩效评价的细则指导意见，建立全方位的基金绩效评价指标体系，这不仅需要考虑投资经济效益，还需要考虑社会效益、财政资金的放大效果等方面。加强政府产业基金运作和绩效评价信息的披露，以强化社会监督、提高评价的公信力。此外，可引入第三方评价机构，对基金运作效果进行客观评价。
(作者系中国银行研究院研究员)