□ 成为杰 马晓黎
作为新生事物,容错机制本身也是一个需要在“容错”中不断前进的过程,需要针对实践中出现的问题不断调整完善。
今年5月,中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,对建立激励机制和容错纠错机制、进一步激励广大干部新时代新担当新作为,提出了明确要求。干部容错制度的实施,无疑可以鼓励更多干部勇于改革、善于创新,但在先前的容错实践中,我们也看到,很多地方出现了免责申请很少、甚至长期为零的尴尬。
出现这种情况,说明现实中容错机制仍存在诸多掣肘因素。
首先,干部问责制度缺乏国家层面的规定,与容错机制关系没有理顺。干部问责制度是法治政府、责任政府建设的应有之意,也是完善我国干部人事制度非常重要而迫切的工作。但目前我国行政问责制度对于免责问题,仍缺乏国家层面的规定。在实践中,问责制度有时会被当成化解当时群众怨气、消除社会不良影响的渠道。由于这种规定上的模糊性,问责制度与容错机制常常难以协调。
其次,当前部分干部不能为、不愿为现象仍然严重,创新试错能力动力不足、风气不浓,容错机制易陷入“空转”。第一,部分干部创新试错能力不足。我国各方面领域改革已进入深水区,创新风险越来越大,试错空间越来越小,部分领导干部缺乏必要的创新试错能力,“本领恐慌”问题突出。第二,创新试错存在风险。一些干部认为,即便改革成功,自己也未必能够获得晋升奖励,更别提改革失败了,由此滋生“老好人”“为官不为、廉而不勤”等不良风气。第三,很多不作为干部并未被问责。实事求是地说,目前,不作为干部在现实中真正被问责,仍然没有成为一种常态,这造成一些干部仍然秉承“多干多错、少干少错、不干不错”的错误心态。
再次,公众政治参与度日益提高,任何容错都将承受社会舆论的压力。随着经济社会的发展,公众政治参与意识不断提升,尤其在互联网兴起之后,任何政府工作不再是“关起门”来内部决策,必须面对来自社会各方面的关注。勇于改革创新的干部,不仅需要获取上级的信任,也要对公众讲好“改革故事”:一方面,涉及容错的情况大多数都有较大的争议,难以定论；另一方面,互联网普及后,工作中稍有争议就有可能成为舆论关注的焦点。这也造成现实中容错存在一定困难。
最后,容错机制本身属于新生事物,不可能一开始就很完善,实施过程中肯定会面临很多阻碍。任何制度,从形成到成熟完善,都需要经历很长时间,容错机制也是如此。当前,虽然各级都出台了大量相关文件,但在现实可操作性、操作程序和认定流程等方面,仍然存在很多需要补充完善的地方。如程序上重事后申请、轻事前备案等。容错机制如果以事后申请为主,就会存在试错结果缺乏可控性的风险,而且也给调查、取证带来困难。
因此,容错机制本身也是一个在“容错”中前进的过程,需要针对实践中发现的问题不断调整完善。就已有的经验看,我们应注意以下几方面的工作:
完善鼓励创新、容错纠错的法律法规体系,构建自上而下、系统完整、科学有效的容错机制。首先,在《意见》指导之下,规范各地容错机制相关文件,制定更为科学合理的制度。由于地方层次的局限性,很多情况难以形成最合理的做法,因此由国家出台统一的容错机制,就可以吸收各方面做法的优点,破解矛盾难题,形成最科学合理、统一规范的操作规范。其次,各地应在《意见》基础上进一步细化实施方案,探索相关制度安排的具体实施程序方法。如《意见》里要求结合“程序方法”情况,对干部的失误错误进行综合分析,这就需要对创新试错过程进行“工作留痕”,全面反映工作的程序和方法,并建立容错机制的事前备案制度。
通过条款的方式,使容错理念进入其他有关干部人事的制度中,协调好与干部选拔任用制度、问责制度的关系,形成科学合理的政策群。首先,通过在干部选拔任用等正面激励制度中体现容错理念,可以增强干部改革创新动力。干部的创新动力包括物质激励、精神激励,但是最有效的是晋升激励,干部选拔任用制度是各项工作的指挥棒。应在《党政领导干部选拔任用工作条例》或者上位党内法规中明确规定容错条款,尤其是在程序上保证落实,以解除被容错干部的后顾之忧,激发干部改革创新积极性。除此之外,还应在各种评优、考核中保证被容错干部的正当权利,并适当倾斜。其次,应从行政免责角度进一步完善问责制度,为容错机制实施创造更好的条件:既完善问责制度,也保护干部不被错误问责。
通过适当的公开方式引导公众参与,提高容错机制的公信力。首先,引导公众参与干部容错过程,有利于提高政府公信力和公开程度。通过澄清保护机制、对部分容错案例主动宣传等方式,赢得社会公众的信任,帮助公众了解改革创新的难点,进而推动改革本身。其次,引导公众参与干部容错过程,形成全社会宽容失败的舆论氛围。比如可以采取公众听证会制度,邀请有利害关系的群众、在当地具有较大社会影响力的公众人物、专家学者等参与,赋予公众一定的知情权、讨论建议权,在一些专业性强的领域还可以邀请某些研究机构、第三方评价机构等参与。
在相关文件中,严格界定容错机制禁用事项,避免容错被滥用。一是具有重大政治风险的、破坏稳定局面的问题不能容错。容错意味着政府为官员创新行为承担风险,为此必须要建立制度底线,把容错机制带来的风险限定在可控范围之内。比如,引发重特大安全责任事故,引发严重环境污染、生态破坏等责任事故,引发较大群体性事件或造成严重损失和恶劣社会影响等情形,都不能适用容错机制。二是官员的道德瑕疵,有主观上的重大过失或者谋利的行为,必须明确排除在容错范围之外。客观上难以避免的工作失误可以容错,但是主观上存在道德瑕疵和谋取私利的,则坚决不能容错。
作为新生事物,容错机制本身也是一个需要在“容错”中不断前进的过程,需要针对实践中出现的问题不断调整完善。
今年5月,中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,对建立激励机制和容错纠错机制、进一步激励广大干部新时代新担当新作为,提出了明确要求。干部容错制度的实施,无疑可以鼓励更多干部勇于改革、善于创新,但在先前的容错实践中,我们也看到,很多地方出现了免责申请很少、甚至长期为零的尴尬。
出现这种情况,说明现实中容错机制仍存在诸多掣肘因素。
首先,干部问责制度缺乏国家层面的规定,与容错机制关系没有理顺。干部问责制度是法治政府、责任政府建设的应有之意,也是完善我国干部人事制度非常重要而迫切的工作。但目前我国行政问责制度对于免责问题,仍缺乏国家层面的规定。在实践中,问责制度有时会被当成化解当时群众怨气、消除社会不良影响的渠道。由于这种规定上的模糊性,问责制度与容错机制常常难以协调。
其次,当前部分干部不能为、不愿为现象仍然严重,创新试错能力动力不足、风气不浓,容错机制易陷入“空转”。第一,部分干部创新试错能力不足。我国各方面领域改革已进入深水区,创新风险越来越大,试错空间越来越小,部分领导干部缺乏必要的创新试错能力,“本领恐慌”问题突出。第二,创新试错存在风险。一些干部认为,即便改革成功,自己也未必能够获得晋升奖励,更别提改革失败了,由此滋生“老好人”“为官不为、廉而不勤”等不良风气。第三,很多不作为干部并未被问责。实事求是地说,目前,不作为干部在现实中真正被问责,仍然没有成为一种常态,这造成一些干部仍然秉承“多干多错、少干少错、不干不错”的错误心态。
再次,公众政治参与度日益提高,任何容错都将承受社会舆论的压力。随着经济社会的发展,公众政治参与意识不断提升,尤其在互联网兴起之后,任何政府工作不再是“关起门”来内部决策,必须面对来自社会各方面的关注。勇于改革创新的干部,不仅需要获取上级的信任,也要对公众讲好“改革故事”:一方面,涉及容错的情况大多数都有较大的争议,难以定论；另一方面,互联网普及后,工作中稍有争议就有可能成为舆论关注的焦点。这也造成现实中容错存在一定困难。
最后,容错机制本身属于新生事物,不可能一开始就很完善,实施过程中肯定会面临很多阻碍。任何制度,从形成到成熟完善,都需要经历很长时间,容错机制也是如此。当前,虽然各级都出台了大量相关文件,但在现实可操作性、操作程序和认定流程等方面,仍然存在很多需要补充完善的地方。如程序上重事后申请、轻事前备案等。容错机制如果以事后申请为主,就会存在试错结果缺乏可控性的风险,而且也给调查、取证带来困难。
因此,容错机制本身也是一个在“容错”中前进的过程,需要针对实践中发现的问题不断调整完善。就已有的经验看,我们应注意以下几方面的工作:
完善鼓励创新、容错纠错的法律法规体系,构建自上而下、系统完整、科学有效的容错机制。首先,在《意见》指导之下,规范各地容错机制相关文件,制定更为科学合理的制度。由于地方层次的局限性,很多情况难以形成最合理的做法,因此由国家出台统一的容错机制,就可以吸收各方面做法的优点,破解矛盾难题,形成最科学合理、统一规范的操作规范。其次,各地应在《意见》基础上进一步细化实施方案,探索相关制度安排的具体实施程序方法。如《意见》里要求结合“程序方法”情况,对干部的失误错误进行综合分析,这就需要对创新试错过程进行“工作留痕”,全面反映工作的程序和方法,并建立容错机制的事前备案制度。
通过条款的方式,使容错理念进入其他有关干部人事的制度中,协调好与干部选拔任用制度、问责制度的关系,形成科学合理的政策群。首先,通过在干部选拔任用等正面激励制度中体现容错理念,可以增强干部改革创新动力。干部的创新动力包括物质激励、精神激励,但是最有效的是晋升激励,干部选拔任用制度是各项工作的指挥棒。应在《党政领导干部选拔任用工作条例》或者上位党内法规中明确规定容错条款,尤其是在程序上保证落实,以解除被容错干部的后顾之忧,激发干部改革创新积极性。除此之外,还应在各种评优、考核中保证被容错干部的正当权利,并适当倾斜。其次,应从行政免责角度进一步完善问责制度,为容错机制实施创造更好的条件:既完善问责制度,也保护干部不被错误问责。
通过适当的公开方式引导公众参与,提高容错机制的公信力。首先,引导公众参与干部容错过程,有利于提高政府公信力和公开程度。通过澄清保护机制、对部分容错案例主动宣传等方式,赢得社会公众的信任,帮助公众了解改革创新的难点,进而推动改革本身。其次,引导公众参与干部容错过程,形成全社会宽容失败的舆论氛围。比如可以采取公众听证会制度,邀请有利害关系的群众、在当地具有较大社会影响力的公众人物、专家学者等参与,赋予公众一定的知情权、讨论建议权,在一些专业性强的领域还可以邀请某些研究机构、第三方评价机构等参与。
在相关文件中,严格界定容错机制禁用事项,避免容错被滥用。一是具有重大政治风险的、破坏稳定局面的问题不能容错。容错意味着政府为官员创新行为承担风险,为此必须要建立制度底线,把容错机制带来的风险限定在可控范围之内。比如,引发重特大安全责任事故,引发严重环境污染、生态破坏等责任事故,引发较大群体性事件或造成严重损失和恶劣社会影响等情形,都不能适用容错机制。二是官员的道德瑕疵,有主观上的重大过失或者谋利的行为,必须明确排除在容错范围之外。客观上难以避免的工作失误可以容错,但是主观上存在道德瑕疵和谋取私利的,则坚决不能容错。