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□石磊
在创城过程中,各部门联合行动、协同治理,是大规模拆违等工作能够顺利推进的关键。“后创城”时代,巩固创城成果、形成长效机制,需要我们通过立法等形式,探索政府协同治理的常态化、制度化。
2017年,我省创建全国文明城市工作取得重大成绩,济南市等9市“创城”成功。在创城过程中,各部门联合行动、协同治理,是大规模拆违等工作能够顺利推进的关键。“后创城”时代,如何在城市管理中建立起协同治理的长效机制,如何在城市建设中进一步巩固深化文明城市创建的经验成果,是我们需要解决的首要课题。
现代信息化社会是复杂社会、风险社会的集合体,执政者面临不同以往的治理压力。面对复杂问题的应对之策是协同治理,政府各级各部门应以一种整体姿态面对社会问题。但是当前各国的政府结构还停留在工业社会时期的类型,强调部门分工,在划分职能责任之时,也将社会问题进行了划分。然而社会却不会因为政府的部门分工而回归简单,以往“几个大沿帽管不了一个破草帽”的状况就是最好证明,现在这种状况集中体现于食品安全、环境保护等领域,城市发展急需政府各部门协同治理。
“后创城”时代,建立、完善城市协同治理的长效机制,需要在以下几方面重点发力。
通过立法,建立跨部门协同的常规制度。大量跨部门协调失灵是城市治理失效的根源,各级行政机构和部门在既定体制结构下难以突破科层和部门的藩篱,职责交叉和空档处就是需要协调而多有失灵处。在复杂社会背景下,这是单纯靠明确细化职责难以解决的,因为社会总是变动不居,而应对往往是相对滞后的。跨部门协调制度在集中治理中是标配,但因为是临时性的,难以发挥持续功效。通过地方立法,在政府内部建立协同机制,以法律形式明确协同机制中的牵头主体、配合主体、协同程序、责任承担等,就可将成熟的临时性机制法治化,变为长效机制。
建立决策协同机制,实现决策与执行的分离。协同治理要求对于某一问题首先形成统一的具有战略性的决策,然后由各个部门完成。决策协同是执行协同的前提。当前政府管理的一个基本特征是决策与执行的高度统一,即同一部门议定、协商、起草并执行政策。这种管理模式造成职能系统在各自职责范围内的自我封闭。“部门职责利益化”“部门利益法定化”和“政策打架”由此而生。在协同治理要求下,政府首先需要集中相关部门形成对于治理议题的统一决策,这一决策可以保证政府以统一面目出现,而避免职权分割下的碎片化执法。同时,这种统一决策有效避免了各部门在政策制订中可能出现的“夹带私货”,部门利益被有效遏制。
建立跨部门利益协同机制。部门协同动力匮乏的根本原因是部门利益在作怪。比如在资源有限的约束下,配合牵头部门的工作难免耽搁本部门工作,甚至造成资金上的损失,如何平衡配合部门的利益损失是调动部门协同动力的关键。构建跨部门行政协议制度是协调利益的有效解决方式。“行政协议”是世界各国普遍采用的解决跨部门、跨区域行政协同的新方式。这种“行政协议”通常的形式有“合作框架协议”“合作宣言”“合作备忘录”等,比如2011年北京市公安局等五部门签署的《北京市五部门行政资源整合机制框架协议书》。借鉴这种“行政协议”方式,可以将原本松散、临时的部门合作关系固定化、制度化,有效降低协调成本,平衡部门利益。
建立行政执行的联动机制。在统一明确的协同决策下,各部门之间的协同执行机制就是实现长效治理的关键。不管是执法的联动机制,还是公共服务提供的联动机制,在具体落实决策的过程中,需要精细化管理。精细化管理就是将目标细化、标准细化、任务分解、流程细化、量化考核,实施精确控制,把管理的对象量化为数字、程序、责任,使每一项工作都看得见、摸得着、说得准。这里可以引入“行政协助制度”,这是跨部门协同机制立法的重要内容。行政协助制度是指无隶属关系的行政机构之间在执行公务过程中,因某种需要,互相提供便利,并协助完成职务的行为。协助义务的法律化是协同治理法治化的要害所在,是法治政府建设的题中应有之意。这一制度需要通过立法明确行政协助的启动、程序、拒绝、费用、争议处理、反馈等环节,以完善的法律规定杜绝管理上的漏洞。
建立沟通机制,实现信息共享。信息的互通和共享是协同机制建立的前提。目前的电子政务建设还主要停留于部门内部的信息发布和信息交流,没有在政府整体的信息系统中体现出治理主题的协调沟通。今后完善信息建设需要整合各部门的信息,研究信息开放问题,形成治理主题下的信息共享,利用现代信息技术实现各部门在信息上的协同。这需要政府的顶层设计,实现基础信息系统的对接,在部门协同机制下,实现信息共享,消除“信息孤岛”。
制定多部门的公共管理事项绩效评估制度,强化激励和问责。绩效评估制度的建立,将有效改变部门协同动力不足的状况。在立法建立协同机制下,对于协同事项事后进行评估,让参与部门或个人能够得到与其贡献相一致的协同利益,可以是绩效考核上的加分,可以是职业荣誉,也可以是物质奖励；对评估绩效不合格的参与部门或个人给以相应问责,在问责中要建立合理的责任分担机制。责任共享是协同动力机制建立的基础之一。协同需求的根源是治理问题的复杂与政府部门职能划分造成的公共供给不足之间的矛盾,简单厘清部门职责难以彻底消除协同需求,因此,合理分担协同责任就成为必须。当然,各部门职责清晰仍然是协同责任划分的重要依据,这是确定谁是牵头部门和防止借协同之名转嫁部门责任的基础。
在创城过程中,各部门联合行动、协同治理,是大规模拆违等工作能够顺利推进的关键。“后创城”时代,巩固创城成果、形成长效机制,需要我们通过立法等形式,探索政府协同治理的常态化、制度化。
2017年,我省创建全国文明城市工作取得重大成绩,济南市等9市“创城”成功。在创城过程中,各部门联合行动、协同治理,是大规模拆违等工作能够顺利推进的关键。“后创城”时代,如何在城市管理中建立起协同治理的长效机制,如何在城市建设中进一步巩固深化文明城市创建的经验成果,是我们需要解决的首要课题。
现代信息化社会是复杂社会、风险社会的集合体,执政者面临不同以往的治理压力。面对复杂问题的应对之策是协同治理,政府各级各部门应以一种整体姿态面对社会问题。但是当前各国的政府结构还停留在工业社会时期的类型,强调部门分工,在划分职能责任之时,也将社会问题进行了划分。然而社会却不会因为政府的部门分工而回归简单,以往“几个大沿帽管不了一个破草帽”的状况就是最好证明,现在这种状况集中体现于食品安全、环境保护等领域,城市发展急需政府各部门协同治理。
“后创城”时代,建立、完善城市协同治理的长效机制,需要在以下几方面重点发力。
通过立法,建立跨部门协同的常规制度。大量跨部门协调失灵是城市治理失效的根源,各级行政机构和部门在既定体制结构下难以突破科层和部门的藩篱,职责交叉和空档处就是需要协调而多有失灵处。在复杂社会背景下,这是单纯靠明确细化职责难以解决的,因为社会总是变动不居,而应对往往是相对滞后的。跨部门协调制度在集中治理中是标配,但因为是临时性的,难以发挥持续功效。通过地方立法,在政府内部建立协同机制,以法律形式明确协同机制中的牵头主体、配合主体、协同程序、责任承担等,就可将成熟的临时性机制法治化,变为长效机制。
建立决策协同机制,实现决策与执行的分离。协同治理要求对于某一问题首先形成统一的具有战略性的决策,然后由各个部门完成。决策协同是执行协同的前提。当前政府管理的一个基本特征是决策与执行的高度统一,即同一部门议定、协商、起草并执行政策。这种管理模式造成职能系统在各自职责范围内的自我封闭。“部门职责利益化”“部门利益法定化”和“政策打架”由此而生。在协同治理要求下,政府首先需要集中相关部门形成对于治理议题的统一决策,这一决策可以保证政府以统一面目出现,而避免职权分割下的碎片化执法。同时,这种统一决策有效避免了各部门在政策制订中可能出现的“夹带私货”,部门利益被有效遏制。
建立跨部门利益协同机制。部门协同动力匮乏的根本原因是部门利益在作怪。比如在资源有限的约束下,配合牵头部门的工作难免耽搁本部门工作,甚至造成资金上的损失,如何平衡配合部门的利益损失是调动部门协同动力的关键。构建跨部门行政协议制度是协调利益的有效解决方式。“行政协议”是世界各国普遍采用的解决跨部门、跨区域行政协同的新方式。这种“行政协议”通常的形式有“合作框架协议”“合作宣言”“合作备忘录”等,比如2011年北京市公安局等五部门签署的《北京市五部门行政资源整合机制框架协议书》。借鉴这种“行政协议”方式,可以将原本松散、临时的部门合作关系固定化、制度化,有效降低协调成本,平衡部门利益。
建立行政执行的联动机制。在统一明确的协同决策下,各部门之间的协同执行机制就是实现长效治理的关键。不管是执法的联动机制,还是公共服务提供的联动机制,在具体落实决策的过程中,需要精细化管理。精细化管理就是将目标细化、标准细化、任务分解、流程细化、量化考核,实施精确控制,把管理的对象量化为数字、程序、责任,使每一项工作都看得见、摸得着、说得准。这里可以引入“行政协助制度”,这是跨部门协同机制立法的重要内容。行政协助制度是指无隶属关系的行政机构之间在执行公务过程中,因某种需要,互相提供便利,并协助完成职务的行为。协助义务的法律化是协同治理法治化的要害所在,是法治政府建设的题中应有之意。这一制度需要通过立法明确行政协助的启动、程序、拒绝、费用、争议处理、反馈等环节,以完善的法律规定杜绝管理上的漏洞。
建立沟通机制,实现信息共享。信息的互通和共享是协同机制建立的前提。目前的电子政务建设还主要停留于部门内部的信息发布和信息交流,没有在政府整体的信息系统中体现出治理主题的协调沟通。今后完善信息建设需要整合各部门的信息,研究信息开放问题,形成治理主题下的信息共享,利用现代信息技术实现各部门在信息上的协同。这需要政府的顶层设计,实现基础信息系统的对接,在部门协同机制下,实现信息共享,消除“信息孤岛”。
制定多部门的公共管理事项绩效评估制度,强化激励和问责。绩效评估制度的建立,将有效改变部门协同动力不足的状况。在立法建立协同机制下,对于协同事项事后进行评估,让参与部门或个人能够得到与其贡献相一致的协同利益,可以是绩效考核上的加分,可以是职业荣誉,也可以是物质奖励；对评估绩效不合格的参与部门或个人给以相应问责,在问责中要建立合理的责任分担机制。责任共享是协同动力机制建立的基础之一。协同需求的根源是治理问题的复杂与政府部门职能划分造成的公共供给不足之间的矛盾,简单厘清部门职责难以彻底消除协同需求,因此,合理分担协同责任就成为必须。当然,各部门职责清晰仍然是协同责任划分的重要依据,这是确定谁是牵头部门和防止借协同之名转嫁部门责任的基础。