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□杨杰
监察体制改革,既体现了一切权利属于人民的宪法精神,又体现了法治、民主、科学原则等国家善治所要求的现代法理精神。
党的十九大对深化国家监察体制改革作出重大决策部署,与此同时,十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定,中共中央办公厅也印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。为配合国家监察体制改革工作顺利开展,国家监察法(草案)开始面向社会征求意见。
可以看到,国家监察体制改革工作正在蹄疾步稳地推进。但与此同时,社会上围绕着监察体制改革的法治化尤其是合宪性问题,也出现了一些不同看法。顺利推进国家监察体制改革工作,必须首先厘清监察体制改革的法治化进路问题,在法理和事实两方面廓清人们的思想认识。
从合宪性要求来看,监察体制改革并不有违宪法关于权属人民的刚性规定。这是因为:一、国家监察委员会由各级国家权力机关选举产生。根据目前公开征求意见的监察法草案规定:各级监察委员会由同级人大产生,负责管辖范围内的监察工作。各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由同级人大选举产生,副主任、委员由各级监察委员会主任提请本级人大常委会任免。各级监察委员会每届任期同本级人大每届任期相同,对本级人大及其常务委员会负责,并接受监督。二、选举产生的监察委员会要接受各级国家权力机关的监督。监察法草案征求意见稿规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查。人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。三、从改革目的来看,监察委员会的设置,具有将党的监察权力向国家权力转换和将运动式反腐向制度式反腐转换的双重功效,从合宪性角度上看,这既是党实现“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章要求,也是党对党章“保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”所作承诺的兑现。
从合法性要求来看,监察体制改革并不有违宪法、法治、民主、科学原则等国家善治所要求的现代法理精神。首先,从宪法原则上看,监察体制改革从试点到整体推行,都经过了全国人大的授权,为确保国家监察委员会依法行使职权,目前经第十二届全国人大常委会审议的国家监察法草案也正在向社会征求意见。其次,从法治原则上看,监察体制改革体现的法治精神,主要有三项:一是进一步规范监察权的行使,避免权力滥用；二是为监察权强制措施的采取,设置了相应的法定程序,确保权力实施程序上的公平公正；三是进一步厘清了监察委会员与同级纪委、公安、检察院等部门的职责与权限,避免权力交叉,同时又确保了不同国家部门权力职责上衔接,避免了权力打架和监管出现“真空”。再次,从民主原则上看,监察体制改革符合人民意志。主要体现为:一是从人民对反腐要求来看,监察委员会改革实现国家对腐败行为监管的全覆盖,这符合民意对腐败行为“零容忍”的根本要求；二是从监察委员会职能行使上看,监察委员会在行使监察权时,要接受党委、人大、社会和人民群众的监督,体现了法律面前人人平等和权责统一、权力制约的根本要求；三是监察委员会无论在产生还是职能设置上,均建立在人民主权基础上,作为保障监察委员会职权实施的国家监察法也正在征求民意过程中。最后,从科学原则上看,监察体制改革是新时代治国理政的必然要求。这是因为:一是监察体制改革立足中国实际,对所有带“公”或沾“公”人员的职能行为实现监督上的全覆盖,避免监督出现死角；二是监察体制改革是建立在法治基础之上的,符合权力入笼的法治科学精神；三是监察体制改革有利于更好地保障和实现人权。
从对人权保障的要求来看,监察体制改革是为了更好地规范权力、保障人权,确保社会的公平正义。主要体现为:一是按自然正义原则要求,将监察权从党的纪委监督权进行部分剥离,实现了“任何人不能做自己案件法官”的正义原则要求；二是将“两规”权依法变更为“留置”权,符合立法法规定的“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律作出规定的要求,确保公民人身自由不受非法侵犯；三是明确规定了被调查人员的救济权,如果监察机关及其工作人员有“留置法定期限届满,不予以解除”等非法行为的,被调查人及其近亲属有权向该机关申诉；四是将公、检、法、监、纪委等职权进行明确界分与整合,这既确保了各部门各司其职,又实现了互相监督与制衡,最大限度地保障了公民人身自由不受来自公权力的非法侵害。
监察体制改革,对从严治党、整风肃纪,避免腐败行为对国家政治体制肌体的侵蚀,无疑具有重要意义。笔者认为,监察体制改革在实施过程中,还要处理好以下几方面法律关系:
解决好“谁来监督监督者”的法律关系问题。根据国家监察法草案第十二条第一款规定,监察机关对包括监察机关在内的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员行使监察权。如果按照自然正义原则“任何人不能做自己案件法官”的要求,监察机关对自己行使监察权难免会出现“自己监督自己”的情况,即便受理案件的监察机关能够做到“一碗水端平”,但尚不足以打消公众对监察机关公正性处理案件的质疑。
解决好“监督者与监督者权力交叉”引发的法律关系问题。根据国家监察法草案第三十五条规定,审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中,发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索,或是被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,都应移送监察机关或由监察机关为主调查处置。但如果是纪委发现的监察官违法乱纪案件或监察机关发现的纪委人员违法乱纪案件,该如何划分二者之间的案件受理管辖权?草案并没有对此作出明确规定,必须从法治角度予以回应。
解决好其他法律关系问题。主要包括:一是在接受调查时,被调查人员是否有权聘请律师介入,什么时候介入比较合适等；二是调查结束后,在对被调查人员作出具体处理决定时,是采取领导负责制还是集体决策制,需要依法予以明确；三是在处理监察机关与人大机关之间的监察关系上,如何摆正监察权与人大监督权之间的法律逻辑关系,亦需要进一步理顺；四是关于追责的时效制度,对未发现的应予调查处理的监察案件,在经过一段时间后,是否有必要予以终生追责,亦需要法律上作出明确说明等。
监察体制改革,既体现了一切权利属于人民的宪法精神,又体现了法治、民主、科学原则等国家善治所要求的现代法理精神。
党的十九大对深化国家监察体制改革作出重大决策部署,与此同时,十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定,中共中央办公厅也印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。为配合国家监察体制改革工作顺利开展,国家监察法(草案)开始面向社会征求意见。
可以看到,国家监察体制改革工作正在蹄疾步稳地推进。但与此同时,社会上围绕着监察体制改革的法治化尤其是合宪性问题,也出现了一些不同看法。顺利推进国家监察体制改革工作,必须首先厘清监察体制改革的法治化进路问题,在法理和事实两方面廓清人们的思想认识。
从合宪性要求来看,监察体制改革并不有违宪法关于权属人民的刚性规定。这是因为:一、国家监察委员会由各级国家权力机关选举产生。根据目前公开征求意见的监察法草案规定:各级监察委员会由同级人大产生,负责管辖范围内的监察工作。各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由同级人大选举产生,副主任、委员由各级监察委员会主任提请本级人大常委会任免。各级监察委员会每届任期同本级人大每届任期相同,对本级人大及其常务委员会负责,并接受监督。二、选举产生的监察委员会要接受各级国家权力机关的监督。监察法草案征求意见稿规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查。人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。三、从改革目的来看,监察委员会的设置,具有将党的监察权力向国家权力转换和将运动式反腐向制度式反腐转换的双重功效,从合宪性角度上看,这既是党实现“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章要求,也是党对党章“保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”所作承诺的兑现。
从合法性要求来看,监察体制改革并不有违宪法、法治、民主、科学原则等国家善治所要求的现代法理精神。首先,从宪法原则上看,监察体制改革从试点到整体推行,都经过了全国人大的授权,为确保国家监察委员会依法行使职权,目前经第十二届全国人大常委会审议的国家监察法草案也正在向社会征求意见。其次,从法治原则上看,监察体制改革体现的法治精神,主要有三项:一是进一步规范监察权的行使,避免权力滥用；二是为监察权强制措施的采取,设置了相应的法定程序,确保权力实施程序上的公平公正；三是进一步厘清了监察委会员与同级纪委、公安、检察院等部门的职责与权限,避免权力交叉,同时又确保了不同国家部门权力职责上衔接,避免了权力打架和监管出现“真空”。再次,从民主原则上看,监察体制改革符合人民意志。主要体现为:一是从人民对反腐要求来看,监察委员会改革实现国家对腐败行为监管的全覆盖,这符合民意对腐败行为“零容忍”的根本要求；二是从监察委员会职能行使上看,监察委员会在行使监察权时,要接受党委、人大、社会和人民群众的监督,体现了法律面前人人平等和权责统一、权力制约的根本要求；三是监察委员会无论在产生还是职能设置上,均建立在人民主权基础上,作为保障监察委员会职权实施的国家监察法也正在征求民意过程中。最后,从科学原则上看,监察体制改革是新时代治国理政的必然要求。这是因为:一是监察体制改革立足中国实际,对所有带“公”或沾“公”人员的职能行为实现监督上的全覆盖,避免监督出现死角；二是监察体制改革是建立在法治基础之上的,符合权力入笼的法治科学精神；三是监察体制改革有利于更好地保障和实现人权。
从对人权保障的要求来看,监察体制改革是为了更好地规范权力、保障人权,确保社会的公平正义。主要体现为:一是按自然正义原则要求,将监察权从党的纪委监督权进行部分剥离,实现了“任何人不能做自己案件法官”的正义原则要求；二是将“两规”权依法变更为“留置”权,符合立法法规定的“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律作出规定的要求,确保公民人身自由不受非法侵犯；三是明确规定了被调查人员的救济权,如果监察机关及其工作人员有“留置法定期限届满,不予以解除”等非法行为的,被调查人及其近亲属有权向该机关申诉；四是将公、检、法、监、纪委等职权进行明确界分与整合,这既确保了各部门各司其职,又实现了互相监督与制衡,最大限度地保障了公民人身自由不受来自公权力的非法侵害。
监察体制改革,对从严治党、整风肃纪,避免腐败行为对国家政治体制肌体的侵蚀,无疑具有重要意义。笔者认为,监察体制改革在实施过程中,还要处理好以下几方面法律关系:
解决好“谁来监督监督者”的法律关系问题。根据国家监察法草案第十二条第一款规定,监察机关对包括监察机关在内的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员行使监察权。如果按照自然正义原则“任何人不能做自己案件法官”的要求,监察机关对自己行使监察权难免会出现“自己监督自己”的情况,即便受理案件的监察机关能够做到“一碗水端平”,但尚不足以打消公众对监察机关公正性处理案件的质疑。
解决好“监督者与监督者权力交叉”引发的法律关系问题。根据国家监察法草案第三十五条规定,审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中,发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索,或是被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,都应移送监察机关或由监察机关为主调查处置。但如果是纪委发现的监察官违法乱纪案件或监察机关发现的纪委人员违法乱纪案件,该如何划分二者之间的案件受理管辖权?草案并没有对此作出明确规定,必须从法治角度予以回应。
解决好其他法律关系问题。主要包括:一是在接受调查时,被调查人员是否有权聘请律师介入,什么时候介入比较合适等；二是调查结束后,在对被调查人员作出具体处理决定时,是采取领导负责制还是集体决策制,需要依法予以明确；三是在处理监察机关与人大机关之间的监察关系上,如何摆正监察权与人大监督权之间的法律逻辑关系,亦需要进一步理顺；四是关于追责的时效制度,对未发现的应予调查处理的监察案件,在经过一段时间后,是否有必要予以终生追责,亦需要法律上作出明确说明等。