□张伟
在市场经济发展的早期阶段,非正规经济,即流动摊贩、违建商铺、“小散乱污”企业等,对繁荣市场、吸纳就业、改善人民生活,曾起到非常积极的作用。但随着规范的市场经济体制的不断建立,工业化、现代化水平的不断提高,规模庞大的非正规经济所产生的负面影响也在逐渐显现,如食品安全、假冒伪劣、环境污染等。这就要求我们通过积极稳妥的制度安排,来促进非正规经济向正规经济的转化,并最终实现供给结构的整体改善:减少低端供给,扩大中高端供给,不断提升供给质量和效率。
根据国际劳工组织的定义,非正规经济指那些在法律或实践中没有被正规安排所包含或没有充分包含的经济活动。非正规经济是发展中国家普遍存在的一种经济现象,在不包括中国的亚洲发展中国家内,非正规就业占非农就业人口的65%,而在发达国家中,非正规经济的规模只占GDP的15%左右。对于中国来说,虽然缺乏正式的统计数据,但一般认为,非正规经济中的就业人数占到了城镇就业人数的60%左右。
非正规经济处于市场经济的边缘地带,我们往往会忽视它,很多非正规经济活动也不被纳入国民收入核算。但其实非正规经济不但规模庞大,而且跟我们的生活息息相关。
首先,非正规经济并不等同于非法经济。非正规经济并不包含现有法律体系所禁止的活动,例如贩毒、走私等。非正规经济所提供的产品及服务,能够在一定程度上满足人民群众的需求,如未在工商、税务及其他部门登记的馒头店、包子铺等。但如果这些店铺所提供的产品涉及到食品安全问题,则构成了非法经济的范畴,如2015年济南市公安局查处了13家涉嫌制售不符合食品安全标准的包子铺,这些包子铺所提供产品中的铝添加剂最高达400mg/kg,是国家标准的四倍,严重危害消费者健康。
其次,非正规经济部门内企业规模通常较小。虽然在正规经济部门内也存在着大量的小微企业,但非正规部门内存在的基本均为小微企业,还有很多是家庭作坊式企业。其中的一个重要原因在于企业规模一旦扩大,往往也就产生了融资的需求,为顺利实现融资,并降低企业经营者的风险,企业一般会采取有限责任公司的形式,这样企业也就进入到了正规经济部门内。
最后,一些非正规经济部门中的活动可能会违反地方法规。比较典型的就是出租或出售违章建筑,以及私搭乱建等行为。这些建筑物一般未取得建设工程规划许可证,或者违反了建设工程规划许可证核定的相关内容,因而其权益也难以受到法律的保护。
计划经济时代,基本不存在非正规经济现象,据测算,1978年全国仅有1.58万人在非正规经济部门就业。伴随着市场经济体制的确立及工业化进程的深入,非正规经济的规模也随之扩大,其原因主要有以下几个方面。
第一,改革开放以来,随着农业部门劳动生产率的提高,大量就业人口逐渐由农业部门转移向工业部门,形成了数量庞大的农民工队伍。进城后的农民工由于受到户籍、劳动技能以及生活成本等各方面的限制,多数进入了收入较低且社会保障也欠缺的非正规经济部门。同时为满足农民工在城市中的需求,数量较大且未经注册的餐馆、旅店以及网吧等也纷纷建立起来,成为非正规经济的主要构成部分。
第二,经济发展使城镇化水平迅速上升,2016年我国城镇化率达到57.35%,但距离发达国家80%以上的城镇化率仍有较大的提升空间。在城镇化过程中,城市不断扩张,城市的边缘地带也相应逐渐扩展,并形成了大量的城中村。这些区域由于缺乏有效的管理,往往会出现一定数量的违章建筑,从而为非正规经济活动提供营业场所基础。
第三,非正规经济形成的原因还可能是出于规避工商、税务等管制成本。对于多数非正规经济来说,由于其主要从事技术水平要求不高的行业,而且企业的规模较小,因此非正规经济企业通常面临着激烈竞争,其盈利水平也较低,对这些非正规经济企业来说,其合规成本可能会超过所获得的盈利。
第四,治理机制的僵硬以及治理水平的落后,也成为非正规经济不断发展的一个重要原因。如上所述,经济的发展导致新型经济关系不断出现,如果政府相关部门未能针对经济发展过程中由于部门转移、国企改革、城镇化水平提高等原因所造成的非正规经济,实施弹性的、有所区别的公共治理机制,那么将会显著提高非正规经济进入正规经济部门的门槛,并使非正规经济的规模进一步扩大。另外,政府有限的公共资源主要关注于能够创造更高国民收入水平的正规经济部门,未能对非正规经济进行有效的治理及引导,也是非正规经济规模不断扩大的一个重要原因。
在经济发展过程中,非正规经济在吸收就业、改善收入分配、消除贫困以及保持社会稳定等方面,能够起到积极的作用,而且存在于居民社区的洗衣店、馒头店、饺子铺等非正规经济行为,也的确在满足社区生活需求等方面提供了便利。此外,非正规经济具有弹性就业的特点,能够容纳数量庞大的低技能劳动力,在经济转型阶段可以创造一定数量的劳动岗位,从而“熨平”经济转型过程中可能产生的一些经济波动。
但如果在经济系统中,非正规经济规模过大的话,其对经济秩序及社会秩序,就可能会造成很多消极的影响。首先,非正规经济中的就业人员在社会保险、工伤保险等方面保障不足,劳动权益容易受到侵害；其次,大多数非正规经济由于没有在工商、税务等部门进行登记,这些非正规经济活动也未能在国民经济体系核算中体现出来,这会使政府在获得就业率、GDP等经济数据方面出现偏差,从而影响对宏观经济形势的判断以及经济政策的制定；第三,市场经济的一个重要特征是规则经济,所有经济主体应在公平、正义的经济规则下进行经济活动,但非正规经济所进行的活动往往会与市场经济规则相抵触,从而形成事实上的不公平竞争。例如出租或出售违章建筑所进行的经济活动,其本质是对并不属于违章建筑建设人的资源、而且很多时候是对公共资源的一种侵占。第四,随着城市化进程的深入,城市中的人口密度也在上升,如果非正规经济从业人员没有取得相应的从业资格或产品的生产过程没有达到相应的安全标准,则可能产生严重的公共安全问题,如近年来很多地方发生的居民区餐馆爆炸事件或违建楼宇倒塌事件。最后,非正规经济从业者数量既多,规模又小,在城市中分布范围较广,政府相关部门进行监管及治理的成本很高,往往力不从心,从而对城市的交通秩序、生活秩序,会造成一定的冲击。
无论从城市治理还是推动经济转型升级的角度,我们都应该促使规模庞大的非正规经济走向正规化。但我们同样不能采取一关了之或者一刀切的治理方式,而应该在充分注意非正规经济有利于保障就业、创造劳动收入的基础上,通过积极稳妥的制度安排,逐渐降低非正规经济的比重和规模。具体来说:
要树立以人为本的治理理念,在综合考虑非正规经济的经济效益及社会效益的基础上,采取合理的、有操作性的治理措施。例如广州市针对流动摊贩问题划定了疏导区,把闲置空间资源转化为摊贩经营场所。用意是好的,但调查显示83%的流动摊贩对疏导区持否定和怀疑的态度,这就使治理效果大打折扣。因此在考虑治理模式时,可以组织非正规经济的从业人员参与治理模式的设计过程,提高非正规经济治理政策的可操作性及实施效果。
要针对不同非正规经济,采取不同的政策。有一些非正规经济,在生产过程中可能会对社会利益或公共安全造成损害,对这种类型的非正规经济应坚决予以取缔或整改,其中比较典型的是违章建筑、私搭乱建的营业场所以及涉及食品安全的非正规经济。对既能满足人民群众需求,又不会对公共安全造成损害的非正规经济,可以在对其进行备案的基础上实施整改的长效机制,如近日多省份下发通知,要求在环保督查整改中,对与群众生产生活密切相关的养殖场、餐饮店、洗车点等经营行为,既要及时回应群众的合理环保诉求,也要兼顾广大群众的正常生产生活。这就体现了分类处理、有序转化的精神。
要降低非正规经济正规化的制度门槛,为非正规经济向正规经济的转化创造良好的制度环境。针对具有合理诉求的非正规经济,政府应更多地从社会效益的角度出发,进一步降低非正规经济企业的合规成本。可以考虑针对非正规经济实施工商注册制或备案制,减免非正规经济企业的税收以及其他费用,逐步建立健全针对非正规经济的社会保障以及劳动保障机制,对非正规经济采取更为宽容的政策措施。例如8月24日国务院公布了《无证无照经营查处办法》,其中规定在县级以上政府指定的场所和时间,销售农副产品、日常生活用品,或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动,将不再属于无照无证经营范围,这体现了政府对谋生性营业的宽容态度,也有利于营造非正规经济正规化的良好制度氛围。
(作者系山东大学经济学院副教授)
在市场经济发展的早期阶段,非正规经济,即流动摊贩、违建商铺、“小散乱污”企业等,对繁荣市场、吸纳就业、改善人民生活,曾起到非常积极的作用。但随着规范的市场经济体制的不断建立,工业化、现代化水平的不断提高,规模庞大的非正规经济所产生的负面影响也在逐渐显现,如食品安全、假冒伪劣、环境污染等。这就要求我们通过积极稳妥的制度安排,来促进非正规经济向正规经济的转化,并最终实现供给结构的整体改善:减少低端供给,扩大中高端供给,不断提升供给质量和效率。
根据国际劳工组织的定义,非正规经济指那些在法律或实践中没有被正规安排所包含或没有充分包含的经济活动。非正规经济是发展中国家普遍存在的一种经济现象,在不包括中国的亚洲发展中国家内,非正规就业占非农就业人口的65%,而在发达国家中,非正规经济的规模只占GDP的15%左右。对于中国来说,虽然缺乏正式的统计数据,但一般认为,非正规经济中的就业人数占到了城镇就业人数的60%左右。
非正规经济处于市场经济的边缘地带,我们往往会忽视它,很多非正规经济活动也不被纳入国民收入核算。但其实非正规经济不但规模庞大,而且跟我们的生活息息相关。
首先,非正规经济并不等同于非法经济。非正规经济并不包含现有法律体系所禁止的活动,例如贩毒、走私等。非正规经济所提供的产品及服务,能够在一定程度上满足人民群众的需求,如未在工商、税务及其他部门登记的馒头店、包子铺等。但如果这些店铺所提供的产品涉及到食品安全问题,则构成了非法经济的范畴,如2015年济南市公安局查处了13家涉嫌制售不符合食品安全标准的包子铺,这些包子铺所提供产品中的铝添加剂最高达400mg/kg,是国家标准的四倍,严重危害消费者健康。
其次,非正规经济部门内企业规模通常较小。虽然在正规经济部门内也存在着大量的小微企业,但非正规部门内存在的基本均为小微企业,还有很多是家庭作坊式企业。其中的一个重要原因在于企业规模一旦扩大,往往也就产生了融资的需求,为顺利实现融资,并降低企业经营者的风险,企业一般会采取有限责任公司的形式,这样企业也就进入到了正规经济部门内。
最后,一些非正规经济部门中的活动可能会违反地方法规。比较典型的就是出租或出售违章建筑,以及私搭乱建等行为。这些建筑物一般未取得建设工程规划许可证,或者违反了建设工程规划许可证核定的相关内容,因而其权益也难以受到法律的保护。
计划经济时代,基本不存在非正规经济现象,据测算,1978年全国仅有1.58万人在非正规经济部门就业。伴随着市场经济体制的确立及工业化进程的深入,非正规经济的规模也随之扩大,其原因主要有以下几个方面。
第一,改革开放以来,随着农业部门劳动生产率的提高,大量就业人口逐渐由农业部门转移向工业部门,形成了数量庞大的农民工队伍。进城后的农民工由于受到户籍、劳动技能以及生活成本等各方面的限制,多数进入了收入较低且社会保障也欠缺的非正规经济部门。同时为满足农民工在城市中的需求,数量较大且未经注册的餐馆、旅店以及网吧等也纷纷建立起来,成为非正规经济的主要构成部分。
第二,经济发展使城镇化水平迅速上升,2016年我国城镇化率达到57.35%,但距离发达国家80%以上的城镇化率仍有较大的提升空间。在城镇化过程中,城市不断扩张,城市的边缘地带也相应逐渐扩展,并形成了大量的城中村。这些区域由于缺乏有效的管理,往往会出现一定数量的违章建筑,从而为非正规经济活动提供营业场所基础。
第三,非正规经济形成的原因还可能是出于规避工商、税务等管制成本。对于多数非正规经济来说,由于其主要从事技术水平要求不高的行业,而且企业的规模较小,因此非正规经济企业通常面临着激烈竞争,其盈利水平也较低,对这些非正规经济企业来说,其合规成本可能会超过所获得的盈利。
第四,治理机制的僵硬以及治理水平的落后,也成为非正规经济不断发展的一个重要原因。如上所述,经济的发展导致新型经济关系不断出现,如果政府相关部门未能针对经济发展过程中由于部门转移、国企改革、城镇化水平提高等原因所造成的非正规经济,实施弹性的、有所区别的公共治理机制,那么将会显著提高非正规经济进入正规经济部门的门槛,并使非正规经济的规模进一步扩大。另外,政府有限的公共资源主要关注于能够创造更高国民收入水平的正规经济部门,未能对非正规经济进行有效的治理及引导,也是非正规经济规模不断扩大的一个重要原因。
在经济发展过程中,非正规经济在吸收就业、改善收入分配、消除贫困以及保持社会稳定等方面,能够起到积极的作用,而且存在于居民社区的洗衣店、馒头店、饺子铺等非正规经济行为,也的确在满足社区生活需求等方面提供了便利。此外,非正规经济具有弹性就业的特点,能够容纳数量庞大的低技能劳动力,在经济转型阶段可以创造一定数量的劳动岗位,从而“熨平”经济转型过程中可能产生的一些经济波动。
但如果在经济系统中,非正规经济规模过大的话,其对经济秩序及社会秩序,就可能会造成很多消极的影响。首先,非正规经济中的就业人员在社会保险、工伤保险等方面保障不足,劳动权益容易受到侵害；其次,大多数非正规经济由于没有在工商、税务等部门进行登记,这些非正规经济活动也未能在国民经济体系核算中体现出来,这会使政府在获得就业率、GDP等经济数据方面出现偏差,从而影响对宏观经济形势的判断以及经济政策的制定；第三,市场经济的一个重要特征是规则经济,所有经济主体应在公平、正义的经济规则下进行经济活动,但非正规经济所进行的活动往往会与市场经济规则相抵触,从而形成事实上的不公平竞争。例如出租或出售违章建筑所进行的经济活动,其本质是对并不属于违章建筑建设人的资源、而且很多时候是对公共资源的一种侵占。第四,随着城市化进程的深入,城市中的人口密度也在上升,如果非正规经济从业人员没有取得相应的从业资格或产品的生产过程没有达到相应的安全标准,则可能产生严重的公共安全问题,如近年来很多地方发生的居民区餐馆爆炸事件或违建楼宇倒塌事件。最后,非正规经济从业者数量既多,规模又小,在城市中分布范围较广,政府相关部门进行监管及治理的成本很高,往往力不从心,从而对城市的交通秩序、生活秩序,会造成一定的冲击。
无论从城市治理还是推动经济转型升级的角度,我们都应该促使规模庞大的非正规经济走向正规化。但我们同样不能采取一关了之或者一刀切的治理方式,而应该在充分注意非正规经济有利于保障就业、创造劳动收入的基础上,通过积极稳妥的制度安排,逐渐降低非正规经济的比重和规模。具体来说:
要树立以人为本的治理理念,在综合考虑非正规经济的经济效益及社会效益的基础上,采取合理的、有操作性的治理措施。例如广州市针对流动摊贩问题划定了疏导区,把闲置空间资源转化为摊贩经营场所。用意是好的,但调查显示83%的流动摊贩对疏导区持否定和怀疑的态度,这就使治理效果大打折扣。因此在考虑治理模式时,可以组织非正规经济的从业人员参与治理模式的设计过程,提高非正规经济治理政策的可操作性及实施效果。
要针对不同非正规经济,采取不同的政策。有一些非正规经济,在生产过程中可能会对社会利益或公共安全造成损害,对这种类型的非正规经济应坚决予以取缔或整改,其中比较典型的是违章建筑、私搭乱建的营业场所以及涉及食品安全的非正规经济。对既能满足人民群众需求,又不会对公共安全造成损害的非正规经济,可以在对其进行备案的基础上实施整改的长效机制,如近日多省份下发通知,要求在环保督查整改中,对与群众生产生活密切相关的养殖场、餐饮店、洗车点等经营行为,既要及时回应群众的合理环保诉求,也要兼顾广大群众的正常生产生活。这就体现了分类处理、有序转化的精神。
要降低非正规经济正规化的制度门槛,为非正规经济向正规经济的转化创造良好的制度环境。针对具有合理诉求的非正规经济,政府应更多地从社会效益的角度出发,进一步降低非正规经济企业的合规成本。可以考虑针对非正规经济实施工商注册制或备案制,减免非正规经济企业的税收以及其他费用,逐步建立健全针对非正规经济的社会保障以及劳动保障机制,对非正规经济采取更为宽容的政策措施。例如8月24日国务院公布了《无证无照经营查处办法》,其中规定在县级以上政府指定的场所和时间,销售农副产品、日常生活用品,或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动,将不再属于无照无证经营范围,这体现了政府对谋生性营业的宽容态度,也有利于营造非正规经济正规化的良好制度氛围。
(作者系山东大学经济学院副教授)