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□ 汤梦君
生育政策的制定要有远见,要将政策的近期目标与长远发展目标协调,不能操之过急,但也不能延误时机。
自十八届三中全会启动“单独二孩”以来,这项政策已实施一年,但政策并未带来预测中的“婴儿潮”,据卫计委统计,全国符合单独二孩再生育条件的1100多万对夫妇中,只有近100万对夫妇提出再生育申请,不足十分之一。此外,据国家统计局数据显示,2014年中国劳动年龄人口连续第三年下降。在此情况下,一些专家呼吁“尽快全面放开二孩”,但也有一些专家认为,生育政策调整干系重大,需要审慎推进。不管怎么说,低生育水平已经成为中国人口的基本国情之一,中国的生育政策也正处在一个十字路口。与中国历史文化传统极为相似的新加坡、日本、韩国,在经过长时间的控制人口政策后,都选择了鼓励生育的政策,效果却不尽如人意。但它们的政策调整与转变过程,却可以为中国人口政策的选择提供参考与借鉴。
低生育率现象正在向全球蔓延,我国有政策上的特殊性,但也不能忽略生育率下降的普遍性以及与其他国家的相似性
国际社会通常将低于更替水平的生育率(生育率为2.1)称为低生育率,而将低于1.5的生育率称为很低生育率,将低于1.3的生育率称为超低生育率。低生育率现象正在向全球蔓延,越来越多的发展中国家也加入了很低生育率国家甚至是超低生育水平国家的行列。
人口学者认为,生育率低于1.5并持续多年,会对未来的人口数量与结构产生重大的影响,并且在短时间内难以恢复到更替水平。而超低生育水平产生的人口后果更为严重。因此有了“低生育率陷阱”的说法:生育率一旦下降到一定水平(1.5)以下,就会继续不断下降,很难甚至不可能逆转。
无法否认,低生育水平已成为中国人口的基本国情之一。联合国人口司估计中国2010年生育率为1.64,与中国原国家人口计生委的估计(1.6～1.8)十分相近。近期生育意愿与生育行为的研究都发现,目前的年轻人都倾向于少生与晚生,中国的生育率并没有到达谷底,还有进一步下降的空间。由于中国生育率下降的性质与影响机制与西方国家不同,有学者认为中国离超低生育率为时不远了。由此看来,全国生育水平还将保持着下降的势头,很有可能迈入超低生育水平国家。
生育率下降越多,偏离更替水平越远,对人口的结构性破坏也越大,对未来中国长期可持续发展威胁越大。如何完善现行的生育政策日渐成为社会关注的问题。生育政策完善是事关中国人口、经济与社会可持续发展的重大问题。人口惯性与人口再生产的特征都决定了生育政策的制定要有远见,要将政策的近期目标与长远发展目标协调,不能操之过急,但也不能延误时机。
中国现行控制人口的计划生育政策在生育率的下降中起到了非常重要的作用。以往关于我国生育率下降的讨论往往过多地强调我国政府主导的计划生育政策的特殊性,而忽略了生育率下降的普遍性以及与其他国家的相似性。全球低生育率的蔓延以及中国区域内生育水平差异的缩小,都说明了生育率正在“从分化到趋同”,说明了人口发展规律的普遍适用性。
他山之石,可以攻玉。论证中国生育政策未来走向,不仅要对中国人口形势进行准确地判断,还要把这一政策置于更广阔的全球视野下。深入观察与分析一些相似国家和地区生育政策调整的历程,论证生育政策演变背后的逻辑,并与中国当前的人口、社会经济状况进行比较,为十字路口的中国生育政策抉择提供有益经验。
新加坡、日本、韩国都曾实行控制人口的政策,并在生育率持续降低后,又先后调整了原来的生育政策
东亚与东南亚的新加坡、日本、韩国在人口转变模式、历史文化、经济发展等诸多方面,与西方国家有一定的区别,与我国有很大的相似性。这些相似性可归纳为:
人口转变历程的总体相似性。这些国家的生育率从20世纪五六十年代开始下降,在80年代已经低于更替水平。之后下降速度有所放缓,进入21世纪后继续下降,降至1.3左右,目前正面临着全球最低的生育率。人口转变与社会经济快速发展同步。婚姻模式的转变被认为对这些国家的超低生育率起到了关键的作用。生育率的下降与工业化、城市化、教育水平的提高、婴儿死亡率与儿童死亡率的下降同步,伴随着人们的生活方式、价值观念、婚姻家庭观念的转变。由于这些国家非婚生育的比例很小,人们延迟结婚或选择不婚,终身不婚比例持续上升、平均初婚与女性初育年龄上升很快。
历史文化与家庭传统的相似性。这些地区都受儒家文化的影响,重视传宗接代,重视代际之间的关系,有保持大家庭的喜好; 存在较强的男性偏好,“男主外、女主内”的传统性别分工较为普遍。社会普遍不认同非婚生育。
国家福利制度的相似性。这些国家受新资本主义经济的影响很大,都没有实行社会民主主义制度,基本上是自由主义福利模式。由于传统的家庭结构十分牢固,政府在家庭福利方面的作用比较小。
人口政策轨迹的相似性。新加坡、韩国从1960年代开始都曾经推行过控制人口增长的计划生育政策。这被认为对生育率的下降起到了重要作用,在全球被认为是计划生育的典范。日本虽然没有向世界公开宣布人口控制政策和目标,但二战后期它宣布人工流产和绝育合法化、广泛推广避孕措施的举措也表明政府控制人口的决心。更重要的是,这些国家在20世纪后20年里,都先后对生育政策进行了调整,比中国先行了一步。其政策调整前后的动因、过程及效果可为中国生育政策的完善提供参考。
这些国家在20世纪五六十年代都开始实施以控制人口增长为目的的生育政策。政策出台主要是由于第二次世界大战之后出生率大幅度上升导致人口绝对量增长很快,政府在资源有限的条件下希望发展经济。广泛应用“人均”指标来说明人口过快增长的负面影响,说明“人口多对国家发展不利”,成为这些国家普遍采用的宣传内容。
除日本外,这些国家的计划生育政策都是政府主导的,并且都形成了一套与之相配套的政策制度。共同点在于；政府建立专门机构来负责计划生育事务,或指定由某一政府部门来负责,这使得计划生育政策得以快速推行；在全社会开展控制人口增长合理性的宣传教育,宣传少子女家庭的好处；提供免费或低偿的避孕节育服务,开展人工流产；在经济上刺激实施节育措施的家庭,如给予这些家庭住房优惠与税收减免；将计划生育政策纳入全民经济发展计划和社区健康计划之中。
计划生育政策的出台伴随着社会经济的快速发展,加速了生育率下降。开始实行计划生育政策后,新加坡和日本用了不到10年,而韩国用了20年左右的时间,生育率就降至更替水平,并且继续下降。
那么,这些国家又是何时调整其生育政策的呢?资料显示,在生育水平到达更替水平6～14年后,这些国家原本控制人口增长的政策才有所松动。
由于生育率在降至更替水平之后人口还在持续增长,这些国家的政府对生育率降低到更替水平这一现象普遍反应迟钝,直到生育率继续下降至1.5甚至以下,政府才有些警觉。从调整的步伐来看,新加坡相对快速。而韩国实现人口控制政策时间相对较长、政策调整相对缓慢,政策调整的阻力也比日本、新加坡大得多。
经验表明,一旦低生育率成为社会普遍准则,即使在经济高度发达的条件下采用鼓励生育的政策,扭转生育率的下降趋势也非常困难
从生育率的变动趋势来看,这些国家都并未能实现生育率的回升。生育率继续下降,并不意味着这些政策是失败的,因为,如果没有这些政策的话,生育率可能会下降得更快。
分析原因,我们发现,以下一些因素可能影响生育率回升:
第一,政策变革并不彻底,对家庭育儿的支持力度还不够大。
传统家庭价值观与女性独立自主的冲突,实际上是导致生育率下降的主要原因。鼓励家庭生育的政策必须要与女性就业政策、家庭领域的性别平等政策相衔接。当政策体系仍然在维护“男主外、女主内”的传统家庭模式,当男性家务劳动参与率没有因为这些政策而提高,女性仍要承担繁重的家务劳动与育儿的辛苦,女性就不愿意放弃职业发展来生儿育女了。另外,一些传统的家庭与育儿观念还很根深蒂固。比如,日本人倾向认为,母亲教育孩子比幼儿园好。因此妇女更希望自己带孩子。
这些政策没有有效地减轻家庭生育与育儿压力。在鼓励男性参与家务与育儿方面,这些国家与欧洲国家看来还有很大的差距。比如,并没有全部推出男性产假与育儿假制度、休假期间的收入水平也很难保证家庭维持原有的收入水平。儿童津贴的种类也较单一、标准也比较低,政策的补贴对于整个育儿负担来说还只是杯水车薪。
第二,政策调整的时机太晚。
韩国的人口政策过渡期过长,没有及时出台鼓励生育的政策,被认为错过了生育政策变革的最佳时期。
有观点认为,生育率在1.8左右是较为理想的水平。因为国际经验表明,一旦生育率跌至2.7左右,将会继续下降,因此在生育率低于2.7的国家与地区不应采取限制生育的政策,高于1.8的国家与地区不应采取鼓励生育的政策。因为在生育率还未下降到超低水平、保持有弹性的时候,人们的生育意愿与行为还未固化的时候进行调整,才有可能获得成功。偏离程度越小,越适合调整政策。从指标上看,在这些地区,社会经济越发达,女性初婚年龄与单身比例越大,越不利于生育率上升。
新加坡与日本都在生育率为1.57时开始鼓励生育,两地偏离1.8的程度一致,但新加坡由于开始鼓励生育政策实施最早,当时的人均国民生产总值较低,这也许可以部分解释为什么它的生育政策当时曾一度奏效,但后来效果不明显,而日本的生育率却一直不见起色,因为两者政策转向时社会经济发展水平并不一致。
韩国在生育率为1.6与1.8时开始转为中立,到1.1左右进入超低生育水平后数年才开始鼓励生育。它们与日本转向鼓励生育政策的指标显示出一些共同的特征: 都是在经济相对发达的情况下进行政策调整,妇女普遍受到高中以上的教育,平均初婚年龄在25岁以上;当时人口已经进入了老龄,出生率在10‰以下,人口预期寿命在75岁以上,少儿比16%～19%之间。也就是说,它们选择在其他方面较为接近,而生育率比日本低得多的情况下转向鼓励生育。这也许预示着,这两地政策调整的预期不容乐观。
还要看到,未来这些国家的经济发展仍面临着很大的压力,全球化和现代化的进程将进一步加速,企业的竞争压力仍然很大,就业不稳定,众多社会、经济与文化的因素都对生育产生了不友好的环境。这会自然抵消鼓励生育政策的作用。这也说明,生育率存在着持续下降的内在动力,一旦低生育率成为社会普遍准则,那么即使在经济高度发达的条件下采用鼓励生育的政策,要扭转生育率的下降非常困难。
假定中国的生育水平为联合国人口司估计的1.64的水平,偏离1.8的程度还不大。将中国与这些国家地区的社会经济发展与其他人口指标相比,2010年从全国来看,无论从人口发展指标还是社会经济发展水平,均还未达到那些国家当时的水平。可见,中国还存在维持现有生育水平的因素,促进中国当前生育率进一步下降的因素并不及这几个国家当时强劲。目前着手开始生育政策调整的话,应该还不算太晚,政策的效果会比这几个国要乐观一些。
但是还要看到,中国的社会经济发展状况与生育水平存在着巨大的城乡差异与地区差异。在东部沿海的城市地区已多年超低生育水平,社会经济发展水平早已达到这些国家当时的水平,但生育率却下降到比这些国家还要低的水平。比如,上海的生育率2010年为0.83,人口出生率已降为1.98‰。在这些地区,社会经济发展会带来越来越多抑制生育的因素,它已取代生育政策成为中国生育率下降的主要动力。因此,这些东部沿海发达地区如果现在开始调整生育政策的话,面临的形势可能也比日本、韩国还要严峻。所以,中国生育政策的调整应尽早开始,至少应该要立即着手东部沿海持续超低生育水平地区的生育政策调整。“单独二孩”仅是个开始,中国生育政策完善的道路还很漫长。
(作者系中国人口与发展研究中心研究员)
生育政策的制定要有远见,要将政策的近期目标与长远发展目标协调,不能操之过急,但也不能延误时机。
自十八届三中全会启动“单独二孩”以来,这项政策已实施一年,但政策并未带来预测中的“婴儿潮”,据卫计委统计,全国符合单独二孩再生育条件的1100多万对夫妇中,只有近100万对夫妇提出再生育申请,不足十分之一。此外,据国家统计局数据显示,2014年中国劳动年龄人口连续第三年下降。在此情况下,一些专家呼吁“尽快全面放开二孩”,但也有一些专家认为,生育政策调整干系重大,需要审慎推进。不管怎么说,低生育水平已经成为中国人口的基本国情之一,中国的生育政策也正处在一个十字路口。与中国历史文化传统极为相似的新加坡、日本、韩国,在经过长时间的控制人口政策后,都选择了鼓励生育的政策,效果却不尽如人意。但它们的政策调整与转变过程,却可以为中国人口政策的选择提供参考与借鉴。
低生育率现象正在向全球蔓延,我国有政策上的特殊性,但也不能忽略生育率下降的普遍性以及与其他国家的相似性
国际社会通常将低于更替水平的生育率(生育率为2.1)称为低生育率,而将低于1.5的生育率称为很低生育率,将低于1.3的生育率称为超低生育率。低生育率现象正在向全球蔓延,越来越多的发展中国家也加入了很低生育率国家甚至是超低生育水平国家的行列。
人口学者认为,生育率低于1.5并持续多年,会对未来的人口数量与结构产生重大的影响,并且在短时间内难以恢复到更替水平。而超低生育水平产生的人口后果更为严重。因此有了“低生育率陷阱”的说法:生育率一旦下降到一定水平(1.5)以下,就会继续不断下降,很难甚至不可能逆转。
无法否认,低生育水平已成为中国人口的基本国情之一。联合国人口司估计中国2010年生育率为1.64,与中国原国家人口计生委的估计(1.6～1.8)十分相近。近期生育意愿与生育行为的研究都发现,目前的年轻人都倾向于少生与晚生,中国的生育率并没有到达谷底,还有进一步下降的空间。由于中国生育率下降的性质与影响机制与西方国家不同,有学者认为中国离超低生育率为时不远了。由此看来,全国生育水平还将保持着下降的势头,很有可能迈入超低生育水平国家。
生育率下降越多,偏离更替水平越远,对人口的结构性破坏也越大,对未来中国长期可持续发展威胁越大。如何完善现行的生育政策日渐成为社会关注的问题。生育政策完善是事关中国人口、经济与社会可持续发展的重大问题。人口惯性与人口再生产的特征都决定了生育政策的制定要有远见,要将政策的近期目标与长远发展目标协调,不能操之过急,但也不能延误时机。
中国现行控制人口的计划生育政策在生育率的下降中起到了非常重要的作用。以往关于我国生育率下降的讨论往往过多地强调我国政府主导的计划生育政策的特殊性,而忽略了生育率下降的普遍性以及与其他国家的相似性。全球低生育率的蔓延以及中国区域内生育水平差异的缩小,都说明了生育率正在“从分化到趋同”,说明了人口发展规律的普遍适用性。
他山之石,可以攻玉。论证中国生育政策未来走向,不仅要对中国人口形势进行准确地判断,还要把这一政策置于更广阔的全球视野下。深入观察与分析一些相似国家和地区生育政策调整的历程,论证生育政策演变背后的逻辑,并与中国当前的人口、社会经济状况进行比较,为十字路口的中国生育政策抉择提供有益经验。
新加坡、日本、韩国都曾实行控制人口的政策,并在生育率持续降低后,又先后调整了原来的生育政策
东亚与东南亚的新加坡、日本、韩国在人口转变模式、历史文化、经济发展等诸多方面,与西方国家有一定的区别,与我国有很大的相似性。这些相似性可归纳为:
人口转变历程的总体相似性。这些国家的生育率从20世纪五六十年代开始下降,在80年代已经低于更替水平。之后下降速度有所放缓,进入21世纪后继续下降,降至1.3左右,目前正面临着全球最低的生育率。人口转变与社会经济快速发展同步。婚姻模式的转变被认为对这些国家的超低生育率起到了关键的作用。生育率的下降与工业化、城市化、教育水平的提高、婴儿死亡率与儿童死亡率的下降同步,伴随着人们的生活方式、价值观念、婚姻家庭观念的转变。由于这些国家非婚生育的比例很小,人们延迟结婚或选择不婚,终身不婚比例持续上升、平均初婚与女性初育年龄上升很快。
历史文化与家庭传统的相似性。这些地区都受儒家文化的影响,重视传宗接代,重视代际之间的关系,有保持大家庭的喜好; 存在较强的男性偏好,“男主外、女主内”的传统性别分工较为普遍。社会普遍不认同非婚生育。
国家福利制度的相似性。这些国家受新资本主义经济的影响很大,都没有实行社会民主主义制度,基本上是自由主义福利模式。由于传统的家庭结构十分牢固,政府在家庭福利方面的作用比较小。
人口政策轨迹的相似性。新加坡、韩国从1960年代开始都曾经推行过控制人口增长的计划生育政策。这被认为对生育率的下降起到了重要作用,在全球被认为是计划生育的典范。日本虽然没有向世界公开宣布人口控制政策和目标,但二战后期它宣布人工流产和绝育合法化、广泛推广避孕措施的举措也表明政府控制人口的决心。更重要的是,这些国家在20世纪后20年里,都先后对生育政策进行了调整,比中国先行了一步。其政策调整前后的动因、过程及效果可为中国生育政策的完善提供参考。
这些国家在20世纪五六十年代都开始实施以控制人口增长为目的的生育政策。政策出台主要是由于第二次世界大战之后出生率大幅度上升导致人口绝对量增长很快,政府在资源有限的条件下希望发展经济。广泛应用“人均”指标来说明人口过快增长的负面影响,说明“人口多对国家发展不利”,成为这些国家普遍采用的宣传内容。
除日本外,这些国家的计划生育政策都是政府主导的,并且都形成了一套与之相配套的政策制度。共同点在于；政府建立专门机构来负责计划生育事务,或指定由某一政府部门来负责,这使得计划生育政策得以快速推行；在全社会开展控制人口增长合理性的宣传教育,宣传少子女家庭的好处；提供免费或低偿的避孕节育服务,开展人工流产；在经济上刺激实施节育措施的家庭,如给予这些家庭住房优惠与税收减免；将计划生育政策纳入全民经济发展计划和社区健康计划之中。
计划生育政策的出台伴随着社会经济的快速发展,加速了生育率下降。开始实行计划生育政策后,新加坡和日本用了不到10年,而韩国用了20年左右的时间,生育率就降至更替水平,并且继续下降。
那么,这些国家又是何时调整其生育政策的呢?资料显示,在生育水平到达更替水平6～14年后,这些国家原本控制人口增长的政策才有所松动。
由于生育率在降至更替水平之后人口还在持续增长,这些国家的政府对生育率降低到更替水平这一现象普遍反应迟钝,直到生育率继续下降至1.5甚至以下,政府才有些警觉。从调整的步伐来看,新加坡相对快速。而韩国实现人口控制政策时间相对较长、政策调整相对缓慢,政策调整的阻力也比日本、新加坡大得多。
经验表明,一旦低生育率成为社会普遍准则,即使在经济高度发达的条件下采用鼓励生育的政策,扭转生育率的下降趋势也非常困难
从生育率的变动趋势来看,这些国家都并未能实现生育率的回升。生育率继续下降,并不意味着这些政策是失败的,因为,如果没有这些政策的话,生育率可能会下降得更快。
分析原因,我们发现,以下一些因素可能影响生育率回升:
第一,政策变革并不彻底,对家庭育儿的支持力度还不够大。
传统家庭价值观与女性独立自主的冲突,实际上是导致生育率下降的主要原因。鼓励家庭生育的政策必须要与女性就业政策、家庭领域的性别平等政策相衔接。当政策体系仍然在维护“男主外、女主内”的传统家庭模式,当男性家务劳动参与率没有因为这些政策而提高,女性仍要承担繁重的家务劳动与育儿的辛苦,女性就不愿意放弃职业发展来生儿育女了。另外,一些传统的家庭与育儿观念还很根深蒂固。比如,日本人倾向认为,母亲教育孩子比幼儿园好。因此妇女更希望自己带孩子。
这些政策没有有效地减轻家庭生育与育儿压力。在鼓励男性参与家务与育儿方面,这些国家与欧洲国家看来还有很大的差距。比如,并没有全部推出男性产假与育儿假制度、休假期间的收入水平也很难保证家庭维持原有的收入水平。儿童津贴的种类也较单一、标准也比较低,政策的补贴对于整个育儿负担来说还只是杯水车薪。
第二,政策调整的时机太晚。
韩国的人口政策过渡期过长,没有及时出台鼓励生育的政策,被认为错过了生育政策变革的最佳时期。
有观点认为,生育率在1.8左右是较为理想的水平。因为国际经验表明,一旦生育率跌至2.7左右,将会继续下降,因此在生育率低于2.7的国家与地区不应采取限制生育的政策,高于1.8的国家与地区不应采取鼓励生育的政策。因为在生育率还未下降到超低水平、保持有弹性的时候,人们的生育意愿与行为还未固化的时候进行调整,才有可能获得成功。偏离程度越小,越适合调整政策。从指标上看,在这些地区,社会经济越发达,女性初婚年龄与单身比例越大,越不利于生育率上升。
新加坡与日本都在生育率为1.57时开始鼓励生育,两地偏离1.8的程度一致,但新加坡由于开始鼓励生育政策实施最早,当时的人均国民生产总值较低,这也许可以部分解释为什么它的生育政策当时曾一度奏效,但后来效果不明显,而日本的生育率却一直不见起色,因为两者政策转向时社会经济发展水平并不一致。
韩国在生育率为1.6与1.8时开始转为中立,到1.1左右进入超低生育水平后数年才开始鼓励生育。它们与日本转向鼓励生育政策的指标显示出一些共同的特征: 都是在经济相对发达的情况下进行政策调整,妇女普遍受到高中以上的教育,平均初婚年龄在25岁以上;当时人口已经进入了老龄,出生率在10‰以下,人口预期寿命在75岁以上,少儿比16%～19%之间。也就是说,它们选择在其他方面较为接近,而生育率比日本低得多的情况下转向鼓励生育。这也许预示着,这两地政策调整的预期不容乐观。
还要看到,未来这些国家的经济发展仍面临着很大的压力,全球化和现代化的进程将进一步加速,企业的竞争压力仍然很大,就业不稳定,众多社会、经济与文化的因素都对生育产生了不友好的环境。这会自然抵消鼓励生育政策的作用。这也说明,生育率存在着持续下降的内在动力,一旦低生育率成为社会普遍准则,那么即使在经济高度发达的条件下采用鼓励生育的政策,要扭转生育率的下降非常困难。
假定中国的生育水平为联合国人口司估计的1.64的水平,偏离1.8的程度还不大。将中国与这些国家地区的社会经济发展与其他人口指标相比,2010年从全国来看,无论从人口发展指标还是社会经济发展水平,均还未达到那些国家当时的水平。可见,中国还存在维持现有生育水平的因素,促进中国当前生育率进一步下降的因素并不及这几个国家当时强劲。目前着手开始生育政策调整的话,应该还不算太晚,政策的效果会比这几个国要乐观一些。
但是还要看到,中国的社会经济发展状况与生育水平存在着巨大的城乡差异与地区差异。在东部沿海的城市地区已多年超低生育水平,社会经济发展水平早已达到这些国家当时的水平,但生育率却下降到比这些国家还要低的水平。比如,上海的生育率2010年为0.83,人口出生率已降为1.98‰。在这些地区,社会经济发展会带来越来越多抑制生育的因素,它已取代生育政策成为中国生育率下降的主要动力。因此,这些东部沿海发达地区如果现在开始调整生育政策的话,面临的形势可能也比日本、韩国还要严峻。所以,中国生育政策的调整应尽早开始,至少应该要立即着手东部沿海持续超低生育水平地区的生育政策调整。“单独二孩”仅是个开始,中国生育政策完善的道路还很漫长。
(作者系中国人口与发展研究中心研究员)