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□ 栾云波 田珍都
行政审批制度改革,关乎市场准入门槛、政府服务效能,影响经济活跃程度。
近年来,各地积极推进行政审批制度改革,竞相减少行政审批事项。政府对市场的管理,正在从“严进轻管”向“宽进严管”转变。但“宽进”步伐不断加大,“严管”力度却没有跟上,事中事后监管相对薄弱,导致一些行业和领域市场秩序较乱,对此一定要充分重视。
行政审批并非越少越好,健康的市场经济,还是要有一定的准入条件。要高度警惕因放权而带来的“红顶中介”等现象
本质上讲,行政审批制度反映了我们对政府与市场、社会关系的认识和把握。
习近平总书记强调:“在市场作用和政府作用的问题上,要讲辩证法、两点论,‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展”。
因此,推进行政审批制度改革,必须处理好政府与市场、中介组织之间的关系。
当前的一个突出问题是,各地竞相攀比取消审批的权限数量、降低审批的各项条件。这固然有利于降低市场准入门槛,激发经济发展动力,但也存在过度降低审批标准的隐患。十八届三中全会指出,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。换句话说,那些市场机制不能有效调节的经济活动,则不能随意取消审批或放松审批条件要求。比如“证照分离”改革,我们的做法是实行“先照后证”,只是颠倒了“照”“证”次序,并没有完全取消证件。此外,不管“多少证合一”,有一些证件企业运营还是必须办的,只不过办证程序更简捷方便,并不是完全不用办了。
需要强调的是,对于健康的市场经济而言,还是要有一定的市场准入条件。行政审批事项数量多少合适,是有客观规律的,是受现实条件决定的,绝不能越少越好。当前我们既要建立符合国际标准要求、适应现阶段经济发展需要的行政审批标准,也要着力建立客观公正的市场竞争环境,为不同所有制、不同规模的企业进行公平竞争,创造良好的市场环境。
另一方面,要注重培育公平竞争的中介服务市场。政府向市场放权,向社会放权,很大程度上表现为将一些权力转移给中介服务组织。在此过程中,一定要彻底解决我国中介服务组织长期存在的独立性差、依附于政府机构问题,斩断中介机构与政府部门千丝万缕的联系,彻底消灭“红顶中介”,建立公平竞争的中介服务市场。此外,还要解决个别领域中介机构垄断现象,加强对中介服务组织的监督管理,推动中介服务规范化、标准化。
行政审批制度改革,不能变成“数字游戏”“自说自唱”,要切实关注企业群众感受,实现由“政府端菜”向“企业群众点菜”的转变
深化行政审批制度改革,要注意防范目前已经出现的一些形式主义问题。
如“一窗受理”方面。一些地方,服务窗口仅受理申请,至于申请材料是否齐全并不当场答复,有时导致企业群众反复跑腿。
再如,网上办理率考核,本是为了引导各地使用政务服务平台,让企业群众不跑腿或少跑腿。但在实际运行中,一些地方和部门为提高网上办理率,将原本网下办结、部门业务专网办结的审批事项,重新录入当地政务服务平台,二次录入,增加了工作量。网上办理率低的一个重要原因在于,设立了较多专业服务平台,如政务服务平台、投资项目在线审批监管平台、信用平台等,这些平台独立运行,没有实现信息共享,要提高网上办理率,只能多次录入。
还有一些地方和部门,存在盲目攀比现象。为表明改革走在前列,玩起“数字游戏”“文字游戏”,审批时限似乎越短越好,审批事项取消下放似乎越多越好。实际上,一些事项三天办好跟四天办好、1小时办好跟40分钟办好,对企业群众影响差别并不大。市场经济条件下,关键是审批事项和审批程序,应有较为稳定、明确的范畴。审批要件数量,多一项少一项；审批时间,多一点少一点,并不是判断先进与否的唯一标准。审批条件、审批时限等,均有合理的波动区间,区间范围内均是合理的。
因此,推进行政审批改革,必须抓住本质,力戒形式主义,绝不能为了改革而改革,更不能哗众取宠,而要坚持问题导向和目标导向相统一,紧紧围绕改革目标,着力破解企业群众审批过程中面临的难点痛点堵点问题,不断增强企业群众的获得感满足感。那些徒具改革形式而脱离改革本质和目标任务的做法,违背行政管理规律和市场经济管理规律,必须彻底杜绝。
行政审批制度改革,是政府的一场“自我革命”,既要靠政府自身推动,也要靠外力推动,单靠政府部门自身推动是远远不够的。当前之所以会出现形式主义问题,一个重要原因是,改革还是以政府部门自我推动为主,未能有效发挥企业群众等外界推动力量。
一是一些部门难以摆脱自身利益束缚,把权力归还市场较为艰难。调研发现,为了达到简政放权的数量要求,有的部门将许多小项合并成大项,或将大项分解成许多小项。改革“中梗阻”问题,很多是由于部门利益因素。二是一些部门推动改革意愿不强,改革任务推进缓慢,甚至多年没有起色。如“互联网+政府服务”。按理讲,当前政务服务“一网通办”技术已经成熟,国内一些地方已经实现政府各部门信息互联互通,但一些地方部门间信息壁垒仍相当严重,究其原因是政府部门积极主动性不高,当地政府推进力度不够。三是个别工作人员主动服务、跟踪服务、全程服务意识不强。一些地方政务服务大厅,工作人员没有做到“一次性告知”,办事效率低,服务态度差,“脸难看”“事难办”仍然存在。四是一些部门担当作为意识较差,只想减少审批风险,较少考虑企业群众能否办成事。比如,一些审批事项没有认真考虑过去有关制度不健全的实际情况,用现在的标准要求,套过去的事情,造成企业群众审批难。又如,按照相关规定,一些证明或盖章材料可以不再要求审批相对人提供,但审批部门为了避免审批风险,往往要求提供。个别部门任意设置前置审批,一些事项互为前置,等等。
行政审批制度改革,如果完全由政府部门自我推动、自说自唱,企业群众参与不够,则必然会导致一些地方声称推出了多少项改革举措,但企业群众获得感并不强的情况。推进改革向纵深发展,必须坚持改什么、怎么改以及改得怎么样,皆由企业群众来评价。行政审批制度改革的一个重要方式是,要实现由过去“政府端菜”,向“企业群众点菜”转变。审批事项的确定、审批方式的改革、审批流程的优化等,都要听取企业群众的意见建议。对于合理的,政府部门要马上办、尽快办；对实现不了的,要作出解释说明,赢得广大企业群众支持。
“宽进”之后的“严管”必须跟上,如果因为监管不到位和法律法规不健全,造成企业违法成本低、惩处力度弱,就难免会出现“劣币驱逐良币”的市场失灵现象
一分部署,九分落实。推进行政审批制度改革,既需要加强顶层设计,也需要实践层面上国家部委与地方政府共同推动。国家推广的流程优化、信息共享等,确实抓住了提高行政审批效率的关键,但这些创新亮点能否在各地推开,还依靠各地政府的自觉性、主动性、创造性。
根据世界银行《全球营商环境报告》,2018年我国营商环境全球排名第46位,但实际上这只是北京、上海两个代表城市的水平,许多地方营商环境质量较差。比如,2017年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示,全国政务大厅“多证合一”压缩天数,从小于5天到50天以上不等,其中,压缩天数小于5天、5-10天、10-15天、15—20天的大厅数量分别占24%、14%、27%、16%；各省推进“两集中、两到位”也参差不齐,政务大厅整处(整科)室进驻部门占比,从13.4%(青海)到77.8%(天津)不等,其中20%以下、20%-30%、30%-40%、50%以上的省(市、区)分别有4、6、6、10、5个；推行“一门式”服务改革的省份占61%,未推行的占39%。
推动我国行政审批整体上水平,必须运用适当的激励约束机制,督促落后地方和部门加大工作力度。对看准了的改革任务,要提出明确的时间表、路线图,并进行强有力督导,确保举措能够在各地落地生根,缩小不同地区行政审批水平的差距,整体提升我国营商环境水平。
此外,还要增强行政审批制度改革的协调性。这就需要处理好行政审批与市场监管、法律法规之间的关系。
市场监管与法律法规,是影响行政审批制度改革进展快慢、成效大小的重要因素,是行政审批制度运行的土壤。
一方面,行政审批制度改革需要统筹考虑“放”“管”。行政审批与市场监管是政府管理市场的两种主要手段。目前我国政府对市场管理正在从“严进轻管”向“宽进严管”转变,“宽进”步伐加大,而“严管”力度较小,没有跟上市场准入门槛降低步伐,事中事后监管较为薄弱,导致有些行业和领域市场秩序较乱。比如,企业注册资本原先实行实缴制,现改为认缴制。由于相关处罚措施不到位、违法成本低,导致注册资本填写不实问题较重。又如,企业年检改为年报。一些企业对年报不重视,填报积极性不高。由于缺乏必要的抽查机制和惩处机制,企业年报即使弄虚造假,也得不到有效及时处置,使得企业年报流于形式。再如,对新技术、新产业、新业态、新模式,国家要求采用宏观审慎监管原则,但现实中监管要么过严,要么过松,还没有掌握好力度。又如,适应市场经济发展需要的信用监管制度建设严重滞后。尽管每年都公布受到失信联合惩戒人数,但相对于实际失信人数而言,占比非常低,难以起到警示作用。
另一方面,推进行政审批制度改革,离不开法律法规的支持和配合。“法无授权不可为”,行政审批制度改革需要法律法规的及时修改完善。国内一些地方,行政审批制度改革之所以走在前列,主要在于国家赋予试点权限。一些改革举措,地方政府想推行但不能推行,一个重要原因是与法律法规相违背。省级政府部门想将一些审批权限下放,但相关法律法规明确规定由省级政府部门实施；一些审批权限需要取消但不能取消,也在于法律法规；一些改革举措之所以难以推进,原因也是缺乏法律法规支撑。比如,一些可以网上办理的事项,因缺乏电子证照、网上身份认证等方面法律法规的支撑,难以推进。因此,及时修改完善相关法律法规,建立与现代经济发展相适应的法律法规体系,将成为推进行政审批制度改革的重要保障。
行政审批制度改革,关乎市场准入门槛、政府服务效能,影响经济活跃程度。
近年来,各地积极推进行政审批制度改革,竞相减少行政审批事项。政府对市场的管理,正在从“严进轻管”向“宽进严管”转变。但“宽进”步伐不断加大,“严管”力度却没有跟上,事中事后监管相对薄弱,导致一些行业和领域市场秩序较乱,对此一定要充分重视。
行政审批并非越少越好,健康的市场经济,还是要有一定的准入条件。要高度警惕因放权而带来的“红顶中介”等现象
本质上讲,行政审批制度反映了我们对政府与市场、社会关系的认识和把握。
习近平总书记强调:“在市场作用和政府作用的问题上,要讲辩证法、两点论,‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展”。
因此,推进行政审批制度改革,必须处理好政府与市场、中介组织之间的关系。
当前的一个突出问题是,各地竞相攀比取消审批的权限数量、降低审批的各项条件。这固然有利于降低市场准入门槛,激发经济发展动力,但也存在过度降低审批标准的隐患。十八届三中全会指出,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批。换句话说,那些市场机制不能有效调节的经济活动,则不能随意取消审批或放松审批条件要求。比如“证照分离”改革,我们的做法是实行“先照后证”,只是颠倒了“照”“证”次序,并没有完全取消证件。此外,不管“多少证合一”,有一些证件企业运营还是必须办的,只不过办证程序更简捷方便,并不是完全不用办了。
需要强调的是,对于健康的市场经济而言,还是要有一定的市场准入条件。行政审批事项数量多少合适,是有客观规律的,是受现实条件决定的,绝不能越少越好。当前我们既要建立符合国际标准要求、适应现阶段经济发展需要的行政审批标准,也要着力建立客观公正的市场竞争环境,为不同所有制、不同规模的企业进行公平竞争,创造良好的市场环境。
另一方面,要注重培育公平竞争的中介服务市场。政府向市场放权,向社会放权,很大程度上表现为将一些权力转移给中介服务组织。在此过程中,一定要彻底解决我国中介服务组织长期存在的独立性差、依附于政府机构问题,斩断中介机构与政府部门千丝万缕的联系,彻底消灭“红顶中介”,建立公平竞争的中介服务市场。此外,还要解决个别领域中介机构垄断现象,加强对中介服务组织的监督管理,推动中介服务规范化、标准化。
行政审批制度改革,不能变成“数字游戏”“自说自唱”,要切实关注企业群众感受,实现由“政府端菜”向“企业群众点菜”的转变
深化行政审批制度改革,要注意防范目前已经出现的一些形式主义问题。
如“一窗受理”方面。一些地方,服务窗口仅受理申请,至于申请材料是否齐全并不当场答复,有时导致企业群众反复跑腿。
再如,网上办理率考核,本是为了引导各地使用政务服务平台,让企业群众不跑腿或少跑腿。但在实际运行中,一些地方和部门为提高网上办理率,将原本网下办结、部门业务专网办结的审批事项,重新录入当地政务服务平台,二次录入,增加了工作量。网上办理率低的一个重要原因在于,设立了较多专业服务平台,如政务服务平台、投资项目在线审批监管平台、信用平台等,这些平台独立运行,没有实现信息共享,要提高网上办理率,只能多次录入。
还有一些地方和部门,存在盲目攀比现象。为表明改革走在前列,玩起“数字游戏”“文字游戏”,审批时限似乎越短越好,审批事项取消下放似乎越多越好。实际上,一些事项三天办好跟四天办好、1小时办好跟40分钟办好,对企业群众影响差别并不大。市场经济条件下,关键是审批事项和审批程序,应有较为稳定、明确的范畴。审批要件数量,多一项少一项；审批时间,多一点少一点,并不是判断先进与否的唯一标准。审批条件、审批时限等,均有合理的波动区间,区间范围内均是合理的。
因此,推进行政审批改革,必须抓住本质,力戒形式主义,绝不能为了改革而改革,更不能哗众取宠,而要坚持问题导向和目标导向相统一,紧紧围绕改革目标,着力破解企业群众审批过程中面临的难点痛点堵点问题,不断增强企业群众的获得感满足感。那些徒具改革形式而脱离改革本质和目标任务的做法,违背行政管理规律和市场经济管理规律,必须彻底杜绝。
行政审批制度改革,是政府的一场“自我革命”,既要靠政府自身推动,也要靠外力推动,单靠政府部门自身推动是远远不够的。当前之所以会出现形式主义问题,一个重要原因是,改革还是以政府部门自我推动为主,未能有效发挥企业群众等外界推动力量。
一是一些部门难以摆脱自身利益束缚,把权力归还市场较为艰难。调研发现,为了达到简政放权的数量要求,有的部门将许多小项合并成大项,或将大项分解成许多小项。改革“中梗阻”问题,很多是由于部门利益因素。二是一些部门推动改革意愿不强,改革任务推进缓慢,甚至多年没有起色。如“互联网+政府服务”。按理讲,当前政务服务“一网通办”技术已经成熟,国内一些地方已经实现政府各部门信息互联互通,但一些地方部门间信息壁垒仍相当严重,究其原因是政府部门积极主动性不高,当地政府推进力度不够。三是个别工作人员主动服务、跟踪服务、全程服务意识不强。一些地方政务服务大厅,工作人员没有做到“一次性告知”,办事效率低,服务态度差,“脸难看”“事难办”仍然存在。四是一些部门担当作为意识较差,只想减少审批风险,较少考虑企业群众能否办成事。比如,一些审批事项没有认真考虑过去有关制度不健全的实际情况,用现在的标准要求,套过去的事情,造成企业群众审批难。又如,按照相关规定,一些证明或盖章材料可以不再要求审批相对人提供,但审批部门为了避免审批风险,往往要求提供。个别部门任意设置前置审批,一些事项互为前置,等等。
行政审批制度改革,如果完全由政府部门自我推动、自说自唱,企业群众参与不够,则必然会导致一些地方声称推出了多少项改革举措,但企业群众获得感并不强的情况。推进改革向纵深发展,必须坚持改什么、怎么改以及改得怎么样,皆由企业群众来评价。行政审批制度改革的一个重要方式是,要实现由过去“政府端菜”,向“企业群众点菜”转变。审批事项的确定、审批方式的改革、审批流程的优化等,都要听取企业群众的意见建议。对于合理的,政府部门要马上办、尽快办；对实现不了的,要作出解释说明,赢得广大企业群众支持。
“宽进”之后的“严管”必须跟上,如果因为监管不到位和法律法规不健全,造成企业违法成本低、惩处力度弱,就难免会出现“劣币驱逐良币”的市场失灵现象
一分部署,九分落实。推进行政审批制度改革,既需要加强顶层设计,也需要实践层面上国家部委与地方政府共同推动。国家推广的流程优化、信息共享等,确实抓住了提高行政审批效率的关键,但这些创新亮点能否在各地推开,还依靠各地政府的自觉性、主动性、创造性。
根据世界银行《全球营商环境报告》,2018年我国营商环境全球排名第46位,但实际上这只是北京、上海两个代表城市的水平,许多地方营商环境质量较差。比如,2017年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示,全国政务大厅“多证合一”压缩天数,从小于5天到50天以上不等,其中,压缩天数小于5天、5-10天、10-15天、15—20天的大厅数量分别占24%、14%、27%、16%；各省推进“两集中、两到位”也参差不齐,政务大厅整处(整科)室进驻部门占比,从13.4%(青海)到77.8%(天津)不等,其中20%以下、20%-30%、30%-40%、50%以上的省(市、区)分别有4、6、6、10、5个；推行“一门式”服务改革的省份占61%,未推行的占39%。
推动我国行政审批整体上水平,必须运用适当的激励约束机制,督促落后地方和部门加大工作力度。对看准了的改革任务,要提出明确的时间表、路线图,并进行强有力督导,确保举措能够在各地落地生根,缩小不同地区行政审批水平的差距,整体提升我国营商环境水平。
此外,还要增强行政审批制度改革的协调性。这就需要处理好行政审批与市场监管、法律法规之间的关系。
市场监管与法律法规,是影响行政审批制度改革进展快慢、成效大小的重要因素,是行政审批制度运行的土壤。
一方面,行政审批制度改革需要统筹考虑“放”“管”。行政审批与市场监管是政府管理市场的两种主要手段。目前我国政府对市场管理正在从“严进轻管”向“宽进严管”转变,“宽进”步伐加大,而“严管”力度较小,没有跟上市场准入门槛降低步伐,事中事后监管较为薄弱,导致有些行业和领域市场秩序较乱。比如,企业注册资本原先实行实缴制,现改为认缴制。由于相关处罚措施不到位、违法成本低,导致注册资本填写不实问题较重。又如,企业年检改为年报。一些企业对年报不重视,填报积极性不高。由于缺乏必要的抽查机制和惩处机制,企业年报即使弄虚造假,也得不到有效及时处置,使得企业年报流于形式。再如,对新技术、新产业、新业态、新模式,国家要求采用宏观审慎监管原则,但现实中监管要么过严,要么过松,还没有掌握好力度。又如,适应市场经济发展需要的信用监管制度建设严重滞后。尽管每年都公布受到失信联合惩戒人数,但相对于实际失信人数而言,占比非常低,难以起到警示作用。
另一方面,推进行政审批制度改革,离不开法律法规的支持和配合。“法无授权不可为”,行政审批制度改革需要法律法规的及时修改完善。国内一些地方,行政审批制度改革之所以走在前列,主要在于国家赋予试点权限。一些改革举措,地方政府想推行但不能推行,一个重要原因是与法律法规相违背。省级政府部门想将一些审批权限下放,但相关法律法规明确规定由省级政府部门实施；一些审批权限需要取消但不能取消,也在于法律法规；一些改革举措之所以难以推进,原因也是缺乏法律法规支撑。比如,一些可以网上办理的事项,因缺乏电子证照、网上身份认证等方面法律法规的支撑,难以推进。因此,及时修改完善相关法律法规,建立与现代经济发展相适应的法律法规体系,将成为推进行政审批制度改革的重要保障。