□江庆勇
如果新型农业经营主体没有足够的经营实力,就难以向农户持续、稳定地提供有吸引力的回报,当农民预见到这种结果,他们就会选择不参与土地经营权入股,甚至不惜荒废土地。这些情况,必须在推动农村土地经营权入股时,充分考虑并加以解决。
去年底,农业农村部、国家发展改革委、财政部等六部委发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》。土地经营权入股,是盘活农村土地资源、推动农业产业化经营、实现乡村产业振兴的重要举措,目前已历经多轮试点,但现实中仍存在诸多待解难题。
一些农民观念相对保守落后,对政策缺乏准确了解。土地经营权入股之后,一旦经营不善就会丧失部分乃至全部土地收益,这对于很多缺乏现代市场经济观念或收入水平较低的农民来说,是难以接受的；有的农民,缺乏规模化经营可以增加财产性收入的意识；不少农民担心,土地经营权入股会不会使他们失去土地的承包权,或将来土地被征用时会不会领不到征地补偿款。受此类观念的影响,现实中很容易出现“名为入股,实为出租”的现象；有些农户宁愿把土地撂荒,也不愿参与土地经营权入股；或即使勉强参与土地经营权入股,也倾向于短期入股,以尽可能确保土地能够随时收回自己手中,由此导致企业通过入股稳定土地利用关系的诉求难以充分实现。
农民影响企业经营决策的权利和能力,过于薄弱。农民虽然通过入股成为了企业股东,但一方面,农民对生产经营(尤其是下游的产业链条)缺乏了解和监督,难以提出专业的意见和经营方案；另一方面,其所占股份的比例也很难影响决策,因此难以保证公司的整体经营决策对农民有利。反过来看,如果为了维护农民的权益而提高农民退出的便利性,则又面临一个退出问题:由于退出之前的土地连片集中耕作,一旦承包中间某块土地的农户要退出,就会影响整体生产；如果用边缘土地置换,也会涉及到耕地肥力、质量等问题,从而可能引发利益纷争。
新型农业经营主体尚未发育成熟。一方面,我国比较缺乏农业经营人才,许多家庭农场经营者、农民合作社理事长难以胜任需要紧跟政策、捕捉市场信息的角色,缺少有学历、懂技术、会管理、善经营的年轻带头人；农民合作社、农业企业中的工作人员,劳动技能较弱且数量不足。另一方面,不少新进入农业市场的企业不熟悉农业经营,也缺乏防范自然风险和市场风险的意识,能发挥带动作用的农业龙头企业较少。如果新型农业经营主体没有足够的经营实力,就难以向农户持续、稳定地提供有吸引力的回报,当农民预见到这种结果,他们就会选择不参与土地经营权入股,甚至不惜荒废土地。
土地经营权价格评估体系不健全、不规范。在国家政策的推动下,近年来土地经营权流转服务中心在全国范围内迅猛发展、遍地开花。但是,由于建立时间尚短,工作人员缺乏经验,具有专业资质的评估人员更为稀缺,真正发挥有效作用的土地经营权流转服务中心还很少,这在一定程度上导致了经营权定价混乱现象的延续。另外,一些地区仍然缺乏专业的产权交易平台,使得经营权交易双方很难寻找合适的交易对象,而且容易导致农村土地经营权入股程序不规范的问题。
通过土地经营权入股,发展农业产业化经营,可以提高土地配置和利用效率,有利于规模化农业生产,增加农民财产性收入,具有一举多得的效果。推动农村土地经营权入股有序、顺畅、高效地进行,应在继续推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上,重点采取以下措施。
促进农村土地交易便利化。农村土地交易便利化,有助于降低土地经营权流转的谈判成本,提高土地经营权入股的成功率。为此可以采取的措施包括:首先,土地承包经营权确权登记颁证过程中,在尊重农民意愿的前提下,可以确权确股不确地；其次,鼓励开展土地互换工作,村集体为土地互换提供便利,同时规范土地互换行为,明确双方所涉田块的边界、签订书面协议并做好登记备案；最后,在民主协商的基础上,如果村民同意重新调整土地分布,以促进土地集中连片,可以进行土地调整。
加大对农民的宣传和培训力度。一方面,加大宣传和培训力度,强化农民的法律意识、商业知识储备及政策认知；组织农民外出参观学习、教农民算经济账,向农民介绍成功典型及其效益。另一方面,鉴于年轻农民往往更加理解和认同现代市场经济的理念与实践,在推进工作中应尽可能发挥年轻一代的作用,鼓励由农民的子女对其父辈、祖辈进行解释和劝导,发挥亲情纽带的作用来提高传统农民对政策的接受程度。特别要指出的是,有人认为,由于传统土地观念的存在,法律规定土地经营权流转必须坚持自愿有偿原则会阻碍农业规模化生产进程,因为这种原则导致土地经营权流转“受制于个人意志”,对个人意志的尊重可能加大土地经营权流转的难度。这种观念否定了市场原则,意欲为强制性土地经营权入股打开方便之门,并不可取。
建立健全农村土地经营权流转专业化服务体系。一方面,继续建立新的服务机构,引入专业的第三方评估机构,完善价值评估体系,为土地经营权入股提供专业的咨询平台。另一方面,着力提升服务机构的专业能力。首先,对从事农村土地承包经营纠纷调解的仲裁员及土地经营权流转的工作人员,针对土地经营权入股的法律法规和纠纷调解仲裁操作能力进行再培训,不断提高其工作水平。其次,引导基层政府及土地管理部门向社会化的土地经营权流转服务机构购买服务,由社会化机构承担土地经营权流转服务职能,如土地经营权入股信息收集、完善审批资料、土地经营权估价、土地经营权入股合同签订鉴证、土地经营权入股档案整理归档等工作。最后,建立有助于促使服务机构提高服务能力的激励机制。强化全国统一的服务市场建设,通过竞争机制的作用提高服务能力,打击地方保护主义行为。
建立健全支持土地经营权入股实践的金融支撑体系。推动农村土地经营权抵押贷款业务发展,为新型农业经营主体提供资金支持。第一,逐步调整有关土地承包经营权不得抵押的法规,积极探索从根本上解决土地抵押合同的法律效力问题。第二,实施政银合作联动,引导商业银行针对不同主体、不同模式开发合适的专项产品。第三,完善土地经营权抵押贷款风险防范措施,引导保险机构推广农业保险,使借贷双方无后顾之忧；推广联合增信方式,开展多元化的农村信用担保评估,利用农村担保机构分担抵押贷款风险。第四,支持农村土地资产证券化,探索发展土地银行,即农业经营者以农地(包括附着物)作抵押,从而获得中长期贷款,而机构以该抵押贷款为质押资产,在资本市场发行债券,募集银行资金。土地银行能够为农业活动提供中长期融资服务,在解决农业融资难问题上发挥显著效果。
如果新型农业经营主体没有足够的经营实力,就难以向农户持续、稳定地提供有吸引力的回报,当农民预见到这种结果,他们就会选择不参与土地经营权入股,甚至不惜荒废土地。这些情况,必须在推动农村土地经营权入股时,充分考虑并加以解决。
去年底,农业农村部、国家发展改革委、财政部等六部委发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》。土地经营权入股,是盘活农村土地资源、推动农业产业化经营、实现乡村产业振兴的重要举措,目前已历经多轮试点,但现实中仍存在诸多待解难题。
一些农民观念相对保守落后,对政策缺乏准确了解。土地经营权入股之后,一旦经营不善就会丧失部分乃至全部土地收益,这对于很多缺乏现代市场经济观念或收入水平较低的农民来说,是难以接受的；有的农民,缺乏规模化经营可以增加财产性收入的意识；不少农民担心,土地经营权入股会不会使他们失去土地的承包权,或将来土地被征用时会不会领不到征地补偿款。受此类观念的影响,现实中很容易出现“名为入股,实为出租”的现象；有些农户宁愿把土地撂荒,也不愿参与土地经营权入股；或即使勉强参与土地经营权入股,也倾向于短期入股,以尽可能确保土地能够随时收回自己手中,由此导致企业通过入股稳定土地利用关系的诉求难以充分实现。
农民影响企业经营决策的权利和能力,过于薄弱。农民虽然通过入股成为了企业股东,但一方面,农民对生产经营(尤其是下游的产业链条)缺乏了解和监督,难以提出专业的意见和经营方案；另一方面,其所占股份的比例也很难影响决策,因此难以保证公司的整体经营决策对农民有利。反过来看,如果为了维护农民的权益而提高农民退出的便利性,则又面临一个退出问题:由于退出之前的土地连片集中耕作,一旦承包中间某块土地的农户要退出,就会影响整体生产；如果用边缘土地置换,也会涉及到耕地肥力、质量等问题,从而可能引发利益纷争。
新型农业经营主体尚未发育成熟。一方面,我国比较缺乏农业经营人才,许多家庭农场经营者、农民合作社理事长难以胜任需要紧跟政策、捕捉市场信息的角色,缺少有学历、懂技术、会管理、善经营的年轻带头人；农民合作社、农业企业中的工作人员,劳动技能较弱且数量不足。另一方面,不少新进入农业市场的企业不熟悉农业经营,也缺乏防范自然风险和市场风险的意识,能发挥带动作用的农业龙头企业较少。如果新型农业经营主体没有足够的经营实力,就难以向农户持续、稳定地提供有吸引力的回报,当农民预见到这种结果,他们就会选择不参与土地经营权入股,甚至不惜荒废土地。
土地经营权价格评估体系不健全、不规范。在国家政策的推动下,近年来土地经营权流转服务中心在全国范围内迅猛发展、遍地开花。但是,由于建立时间尚短,工作人员缺乏经验,具有专业资质的评估人员更为稀缺,真正发挥有效作用的土地经营权流转服务中心还很少,这在一定程度上导致了经营权定价混乱现象的延续。另外,一些地区仍然缺乏专业的产权交易平台,使得经营权交易双方很难寻找合适的交易对象,而且容易导致农村土地经营权入股程序不规范的问题。
通过土地经营权入股,发展农业产业化经营,可以提高土地配置和利用效率,有利于规模化农业生产,增加农民财产性收入,具有一举多得的效果。推动农村土地经营权入股有序、顺畅、高效地进行,应在继续推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上,重点采取以下措施。
促进农村土地交易便利化。农村土地交易便利化,有助于降低土地经营权流转的谈判成本,提高土地经营权入股的成功率。为此可以采取的措施包括:首先,土地承包经营权确权登记颁证过程中,在尊重农民意愿的前提下,可以确权确股不确地；其次,鼓励开展土地互换工作,村集体为土地互换提供便利,同时规范土地互换行为,明确双方所涉田块的边界、签订书面协议并做好登记备案；最后,在民主协商的基础上,如果村民同意重新调整土地分布,以促进土地集中连片,可以进行土地调整。
加大对农民的宣传和培训力度。一方面,加大宣传和培训力度,强化农民的法律意识、商业知识储备及政策认知；组织农民外出参观学习、教农民算经济账,向农民介绍成功典型及其效益。另一方面,鉴于年轻农民往往更加理解和认同现代市场经济的理念与实践,在推进工作中应尽可能发挥年轻一代的作用,鼓励由农民的子女对其父辈、祖辈进行解释和劝导,发挥亲情纽带的作用来提高传统农民对政策的接受程度。特别要指出的是,有人认为,由于传统土地观念的存在,法律规定土地经营权流转必须坚持自愿有偿原则会阻碍农业规模化生产进程,因为这种原则导致土地经营权流转“受制于个人意志”,对个人意志的尊重可能加大土地经营权流转的难度。这种观念否定了市场原则,意欲为强制性土地经营权入股打开方便之门,并不可取。
建立健全农村土地经营权流转专业化服务体系。一方面,继续建立新的服务机构,引入专业的第三方评估机构,完善价值评估体系,为土地经营权入股提供专业的咨询平台。另一方面,着力提升服务机构的专业能力。首先,对从事农村土地承包经营纠纷调解的仲裁员及土地经营权流转的工作人员,针对土地经营权入股的法律法规和纠纷调解仲裁操作能力进行再培训,不断提高其工作水平。其次,引导基层政府及土地管理部门向社会化的土地经营权流转服务机构购买服务,由社会化机构承担土地经营权流转服务职能,如土地经营权入股信息收集、完善审批资料、土地经营权估价、土地经营权入股合同签订鉴证、土地经营权入股档案整理归档等工作。最后,建立有助于促使服务机构提高服务能力的激励机制。强化全国统一的服务市场建设,通过竞争机制的作用提高服务能力,打击地方保护主义行为。
建立健全支持土地经营权入股实践的金融支撑体系。推动农村土地经营权抵押贷款业务发展,为新型农业经营主体提供资金支持。第一,逐步调整有关土地承包经营权不得抵押的法规,积极探索从根本上解决土地抵押合同的法律效力问题。第二,实施政银合作联动,引导商业银行针对不同主体、不同模式开发合适的专项产品。第三,完善土地经营权抵押贷款风险防范措施,引导保险机构推广农业保险,使借贷双方无后顾之忧；推广联合增信方式,开展多元化的农村信用担保评估,利用农村担保机构分担抵押贷款风险。第四,支持农村土地资产证券化,探索发展土地银行,即农业经营者以农地(包括附着物)作抵押,从而获得中长期贷款,而机构以该抵押贷款为质押资产,在资本市场发行债券,募集银行资金。土地银行能够为农业活动提供中长期融资服务,在解决农业融资难问题上发挥显著效果。