□杨丹辉
高质量外资所带来的科技研发、技术转让、技术溢出等机会不容忽视,制造业尤其是先进制造业仍应是中国吸引跨国公司投资、提高利用外资质量的重点领域。
中央经济工作会议强调:“要推进更高水平对外开放,着力稳外贸、稳外资。”近年来,世界各国普遍、广泛地运用产业政策工具推动实体经济发展,吸引外资成为“新产业政策”的重要内容。随着全球价值链空间布局的变化,我国在利用外资上开始面临来自发达国家和新兴发展中经济体的更为激烈的“双向竞争”。在此宏观背景下,我国在利用外资方面出现了一些新局面:
利用外资的产业结构发生逆转。随着中国经济的发展,国内投资的比重不断加大,中国利用外资的整体产业结构已经发生逆转,并与产业转型升级的态势基本保持一致。在这一过程中,地方政府对外资作用的认识以及民众对外企的社会心理发生了明显变化,所谓“外资偏好”随之逐步弱化。一些沿海发达地区,在当地外资存量已经较大、地方政府外资政策空间被压缩的情况下,地方政府不断细化外商投资的进入条件,设立了更为严格、全面的“招商选资”标准。应该看到,中国进入工业化中后期,服务业吸收外资比重上升是必然趋势,但制造业高质量外资及其蕴含的技术转让和技术溢出机会不容忽视。今后,制造业尤其是先进制造业仍应是中国吸引跨国公司投资、提高利用外资质量的重点领域。
外资促进国内科技创新的形式发生变化。随着竞争力提升,国内企业与外商投资企业开展了全方位竞争,争项目、争土地、争人才的情况加剧。竞争力的此消彼长,使得一些在华跨国公司感受到了前所未有的压力,相比改革开放初期主动转让技术的“不设防”状态,外资企业对中国营商环境、市场秩序、产业政策以及技术转让安排的变化日益敏感。而与这种情况形成反差的是,随着中国创新活动日益活跃,北京、深圳、杭州等一批具有区域甚至国际影响力的创新高地浮出水面,凭借要素供给多样化及性价比高,支撑创新成果转化的制造体系和产业链条更加完整,成果转化效率不断提高等优势,吸引了越来越多的国外创新创业团队特别是中小创新团队来华投资创业,带动了中国科技研发领域利用外资。
吸引外资地区分化加剧。尽管近年来中西部地区利用外资占比提高,但沿海地区外资向中西部转移仍面临诸多障碍。除了受运输半径、出海口距离等因素的制约,跨国公司的供应链体系也在很大程度上影响中西部地区承接产业转移。例如,日本在华投资企业的供应链主要由三井、丸红等传统大型综合商社掌控,这些综合商社已经形成了主要依靠海运的供应链网络,短时间内很难串联陆路和内河运输,并将其物流体系延伸至中西部地区,加之日籍管理人员对中国沿海城市的气候、生活条件有较强的偏好,这些因素制约了日本在华投资企业向内地转移。在外资梯度转移过程中,各地区引资的区位条件进一步分化。
营商环境有待进一步改善。随着改革进入深水区,一些领域利益下沉,“大门已开,小门不通”的现象仍然存在,一些地方“内外有别”“对外开放,对内设限”的状况导致产业政策工具选择与贸易政策导向出现错配,部分地方政府扩大吸收外资的动力不足,投资软环境欠佳。在外资项目由审批改为备案的过程中,行政级别较低的部门对政策把握不准,对大型外资项目以及外商投资新业态、新模式的服务意识和协调能力较差,有可能致使一些高质量外资项目拖办、延办。
面对新形势,做好利用外资工作要把握好两点:一要加强改革与开放协同推进,开放之门越开越大的同时,需下大力气疏通国内各种条块障碍,确保新一轮政策红利释放到位；二要统筹对内对外开放,推进政策着力点转向为高端要素集聚提供先进制度平台和软硬件环境,促使各类市场主体共享开放成果,避免引发新的超国民待遇。具体说来,应重点推进如下几点工作:
抓好重点行业引资工作,形成示范带动效应。围绕2018年负面清单,将外商投资股权限制有重大突破的行业以及具有显著开放示范效应的领域作为近期吸引外资工作的着力点,推动一批影响力大、质量高的外资项目顺利落地,改善外国投资者的政策预期。在制造业领域,选择汽车行业为突破口,抓住跨国巨头调整投资布局的机遇,吸引跨国公司在华新设汽车投资项目,对合资车企股权变动做好“一对一”政策服务,带动为其配套的上下游企业和零部件供应商投资,拓展跨国公司在华供应链体系。在服务业领域,则要把金融业作为引资重点,抓大促小,完善监管体制,提高政策透明度和行业管理水平,扩大服务业开放的溢出效应。
支持外资企业的研发活动,引导外资参与新经济发展。鼓励外资企业新建或升级在华研发中心、企业技术中心,落实技术先进型服务企业的税收政策；鼓励外商投资企业与国内科研机构密切合作,开展产业共性技术、核心技术、尖端技术和基础科研项目的研究；鼓励外资投向科技中介、创新孵化器和生产力中心等公共科技服务平台建设；加快推进对国外各类风险投资基金和天使基金开放,支持海外高层次人才在华创业发展。鼓励外资企业投资智能制造、半导体、高端工业机器人等领域。一要允许这些领域外资设立独资项目,合资企业的股权安排和收益向外方倾斜；二要切实强化知识产权保护,消除外方投资顾虑；三要引资与引智相结合,扩大外资项目的外部性和溢出效应；四要积极对接行业隐形冠军,吸引欧洲、日本等制造强国的优秀中小企业来华投资,带动国内先进制造、智能制造产业生态的发育完善。另外,要探讨互联网领域的开放模式和时间表,为外资进入电子商务、新零售等行业营造公平有序的市场秩序。通过引入外资竞争,优化国内互联网行业的竞争格局。
加强陆海联动,优化外商投资区域结构。深入推进新一轮对外开放与西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展、沿边开发开放、自由贸易港建设等区域开放战略的紧密结合。坚持科学甄选,高标准建设,吸引高质量外资项目投向海南自由贸易港；完善中西部地区投资环境,加快配套服务产业发展和商务服务体系建设,重点支持中西部地区优势产业对外开放,促进产业有序转移；吸引外商到西部地区投资可再生能源、生态农业、清洁生产、循环经济和现代服务业等低碳绿色领域；升级改善中西部口岸、跨境运输等基础设施体系,加快建设联通东中西部的交通和信息网,打破商品、服务及要素流动的区域性壁垒和市场分割,形成东西双向互济的开放格局。
投资促进与保护并举,努力营造公平、宽松、有序的营商环境。一要加强知识产权保护,成立知识产权保护推进小组,进一步完善相关法律法规,针对行业列出具体时间表,加大知识产权侵权的违法成本和惩治力度；二要尽快启动一轮全面的产业政策合规性审查,审慎清理有悖国际规则的产业补贴,深化政府采购、项目招投标、标准制定、公共服务等领域改革,取消各种隐性的强制性技术转让规定；三要鼓励地方政府在新一轮招商引资中发挥积极性、主动性和创造力,开展各类专项培训,增强各级政府特别是基层“放管服”的意识和服务外资项目落地的综合能力；四要培育引进市场化的投资服务中介,逐步取代政府部门在招商引资中的主导地位,为外商提供一揽子专业化服务；五要支持外商投资企业依法依规在主板、中小企业板、创业板上市,在新三板挂牌,以及发行公司债券、可转换债券等融资工具,为外资企业融资提供更加便利的渠道。
(作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师)
高质量外资所带来的科技研发、技术转让、技术溢出等机会不容忽视,制造业尤其是先进制造业仍应是中国吸引跨国公司投资、提高利用外资质量的重点领域。
中央经济工作会议强调:“要推进更高水平对外开放,着力稳外贸、稳外资。”近年来,世界各国普遍、广泛地运用产业政策工具推动实体经济发展,吸引外资成为“新产业政策”的重要内容。随着全球价值链空间布局的变化,我国在利用外资上开始面临来自发达国家和新兴发展中经济体的更为激烈的“双向竞争”。在此宏观背景下,我国在利用外资方面出现了一些新局面:
利用外资的产业结构发生逆转。随着中国经济的发展,国内投资的比重不断加大,中国利用外资的整体产业结构已经发生逆转,并与产业转型升级的态势基本保持一致。在这一过程中,地方政府对外资作用的认识以及民众对外企的社会心理发生了明显变化,所谓“外资偏好”随之逐步弱化。一些沿海发达地区,在当地外资存量已经较大、地方政府外资政策空间被压缩的情况下,地方政府不断细化外商投资的进入条件,设立了更为严格、全面的“招商选资”标准。应该看到,中国进入工业化中后期,服务业吸收外资比重上升是必然趋势,但制造业高质量外资及其蕴含的技术转让和技术溢出机会不容忽视。今后,制造业尤其是先进制造业仍应是中国吸引跨国公司投资、提高利用外资质量的重点领域。
外资促进国内科技创新的形式发生变化。随着竞争力提升,国内企业与外商投资企业开展了全方位竞争,争项目、争土地、争人才的情况加剧。竞争力的此消彼长,使得一些在华跨国公司感受到了前所未有的压力,相比改革开放初期主动转让技术的“不设防”状态,外资企业对中国营商环境、市场秩序、产业政策以及技术转让安排的变化日益敏感。而与这种情况形成反差的是,随着中国创新活动日益活跃,北京、深圳、杭州等一批具有区域甚至国际影响力的创新高地浮出水面,凭借要素供给多样化及性价比高,支撑创新成果转化的制造体系和产业链条更加完整,成果转化效率不断提高等优势,吸引了越来越多的国外创新创业团队特别是中小创新团队来华投资创业,带动了中国科技研发领域利用外资。
吸引外资地区分化加剧。尽管近年来中西部地区利用外资占比提高,但沿海地区外资向中西部转移仍面临诸多障碍。除了受运输半径、出海口距离等因素的制约,跨国公司的供应链体系也在很大程度上影响中西部地区承接产业转移。例如,日本在华投资企业的供应链主要由三井、丸红等传统大型综合商社掌控,这些综合商社已经形成了主要依靠海运的供应链网络,短时间内很难串联陆路和内河运输,并将其物流体系延伸至中西部地区,加之日籍管理人员对中国沿海城市的气候、生活条件有较强的偏好,这些因素制约了日本在华投资企业向内地转移。在外资梯度转移过程中,各地区引资的区位条件进一步分化。
营商环境有待进一步改善。随着改革进入深水区,一些领域利益下沉,“大门已开,小门不通”的现象仍然存在,一些地方“内外有别”“对外开放,对内设限”的状况导致产业政策工具选择与贸易政策导向出现错配,部分地方政府扩大吸收外资的动力不足,投资软环境欠佳。在外资项目由审批改为备案的过程中,行政级别较低的部门对政策把握不准,对大型外资项目以及外商投资新业态、新模式的服务意识和协调能力较差,有可能致使一些高质量外资项目拖办、延办。
面对新形势,做好利用外资工作要把握好两点:一要加强改革与开放协同推进,开放之门越开越大的同时,需下大力气疏通国内各种条块障碍,确保新一轮政策红利释放到位；二要统筹对内对外开放,推进政策着力点转向为高端要素集聚提供先进制度平台和软硬件环境,促使各类市场主体共享开放成果,避免引发新的超国民待遇。具体说来,应重点推进如下几点工作:
抓好重点行业引资工作,形成示范带动效应。围绕2018年负面清单,将外商投资股权限制有重大突破的行业以及具有显著开放示范效应的领域作为近期吸引外资工作的着力点,推动一批影响力大、质量高的外资项目顺利落地,改善外国投资者的政策预期。在制造业领域,选择汽车行业为突破口,抓住跨国巨头调整投资布局的机遇,吸引跨国公司在华新设汽车投资项目,对合资车企股权变动做好“一对一”政策服务,带动为其配套的上下游企业和零部件供应商投资,拓展跨国公司在华供应链体系。在服务业领域,则要把金融业作为引资重点,抓大促小,完善监管体制,提高政策透明度和行业管理水平,扩大服务业开放的溢出效应。
支持外资企业的研发活动,引导外资参与新经济发展。鼓励外资企业新建或升级在华研发中心、企业技术中心,落实技术先进型服务企业的税收政策；鼓励外商投资企业与国内科研机构密切合作,开展产业共性技术、核心技术、尖端技术和基础科研项目的研究；鼓励外资投向科技中介、创新孵化器和生产力中心等公共科技服务平台建设；加快推进对国外各类风险投资基金和天使基金开放,支持海外高层次人才在华创业发展。鼓励外资企业投资智能制造、半导体、高端工业机器人等领域。一要允许这些领域外资设立独资项目,合资企业的股权安排和收益向外方倾斜；二要切实强化知识产权保护,消除外方投资顾虑；三要引资与引智相结合,扩大外资项目的外部性和溢出效应；四要积极对接行业隐形冠军,吸引欧洲、日本等制造强国的优秀中小企业来华投资,带动国内先进制造、智能制造产业生态的发育完善。另外,要探讨互联网领域的开放模式和时间表,为外资进入电子商务、新零售等行业营造公平有序的市场秩序。通过引入外资竞争,优化国内互联网行业的竞争格局。
加强陆海联动,优化外商投资区域结构。深入推进新一轮对外开放与西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展、沿边开发开放、自由贸易港建设等区域开放战略的紧密结合。坚持科学甄选,高标准建设,吸引高质量外资项目投向海南自由贸易港；完善中西部地区投资环境,加快配套服务产业发展和商务服务体系建设,重点支持中西部地区优势产业对外开放,促进产业有序转移；吸引外商到西部地区投资可再生能源、生态农业、清洁生产、循环经济和现代服务业等低碳绿色领域；升级改善中西部口岸、跨境运输等基础设施体系,加快建设联通东中西部的交通和信息网,打破商品、服务及要素流动的区域性壁垒和市场分割,形成东西双向互济的开放格局。
投资促进与保护并举,努力营造公平、宽松、有序的营商环境。一要加强知识产权保护,成立知识产权保护推进小组,进一步完善相关法律法规,针对行业列出具体时间表,加大知识产权侵权的违法成本和惩治力度；二要尽快启动一轮全面的产业政策合规性审查,审慎清理有悖国际规则的产业补贴,深化政府采购、项目招投标、标准制定、公共服务等领域改革,取消各种隐性的强制性技术转让规定；三要鼓励地方政府在新一轮招商引资中发挥积极性、主动性和创造力,开展各类专项培训,增强各级政府特别是基层“放管服”的意识和服务外资项目落地的综合能力；四要培育引进市场化的投资服务中介,逐步取代政府部门在招商引资中的主导地位,为外商提供一揽子专业化服务；五要支持外商投资企业依法依规在主板、中小企业板、创业板上市,在新三板挂牌,以及发行公司债券、可转换债券等融资工具,为外资企业融资提供更加便利的渠道。
(作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师)