□高国力
推进规划体系改革、实施多规合一试点,有利于形成“一本规划、一张蓝图”的良好局面,但现实中由于规划期限不同、层级不同、审批主体不同、法律依据不同等问题,“把多本规划合为一本”仍面临许多现实困难。
1月中旬,山东省政府网站发布消息,山东将启动市县“多规合一”试点,在山东多地探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”。
从全国来看,自从2014年展开试点工作以来,“多规合一”理念已日益被社会各界接受,各地探索了很多有益的做法,但也存在一些需要克服的困难。这主要包括如下几个方面:
规划的期限长短不同,使不同规划相关指标的目标控制不相吻合。土地管理法实施条例明确土地利用总体规划的规划期限一般为15年,《城乡规划法》明确城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年,近期建设规划的规划期限为5年,各级政府制定的生态环境保护规划和经济社会发展规划的规划期限一般为5年。这四类规划根据相关法律和各自特点规划期限长短不一,具有一定合理性,但存在土地利用、城镇规模、生态环保、经济总量等主要指标的目标安排和重点不匹配、不支撑问题。
规划的层次体系不同,导致规划融合的尺度和层面难以统一把握。城乡规划类型和层次多样,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划进一步分为控制性详细规划和修建性详细规划；城市、县、镇人民政府根据上述规划制定近期建设规划。土地利用总体规划通过制订土地利用年度计划逐年实施,经济社会发展规划通过制订年度经济社会发展计划草案逐年实施,生态环境保护规划则作为经济社会发展规划的一个专项规划来推进实施。规划的类型、层次和体系不同,具体在哪个层面融合,不同层面规划融合的重点和方法又如何确定,有无可能或是否需要统一明确各规划的融合层面,直接影响“多规合一”效能的发挥。
规划的审批要求不同,不利于规划融合的流程规范和效率提高。《土地管理法》要求,不同等级行政单元的土地利用总体规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府批准。城乡规划法要求,不同等级行政单元的各类城乡规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府、县人民政府批准或备案,有的还须报本级人大常委会批准或备案。生态环境保护规划一般由本级人民政府批准实施,经济社会发展规划则由本级人民代表大会批准实施。不同规划的审批主体、环节流程和行政等级要求各不相同,进一步加大了“多规合一”的复杂性。
规划的法律保障不同,影响规划融合的权威性和稳定性。土地利用规划以土地管理法为依据,城乡规划以城乡规划法为依据,生态环境保护规划以环境保护法为依据,经济社会发展规划没有专门明确的法律作为依据,只是延续了各级党委建议各级政府编制的传统做法。法律依据不同导致各类规划在实施、监督和评估等环节的法律解释和保障程度不同,特别是规划实施产生矛盾时各自强调自身的法律依据,维护各自规划的技术规范、程序环节和部门职能,且仍存在有法不依、执法不严的共性现象,这些都不利于“多规合一”的持续稳定推进。
针对市县“多规合一”试点工作中出现的新情况和新问题,应坚持问题导向和目标导向并重、近期举措和中长期策略兼顾,采取有效的对策措施,确保市县“多规合一”的持续稳步推进。笔者认为,今后应做好如下几方面的工作:
明确“一本规划、一张蓝图”成果要件构成,规范“多规合一”规划体系。市县“多规合一”提出要形成“一本规划、一张蓝图”,但没有对规划的详细程度、蓝图的细致程度提出明确要求。考虑到市县规划的精细性和操作性要求,“一本规划、一张蓝图”很难囊括原有各类规划的所有要素和细致度,需要明确“一本规划、一张蓝图”的要件构成,包括规划附件和说明、规划细则、总图之外的专门要素图、分类分项图等。这就需要明确市县规划体系改革调整的原则和标准,促进形成符合“多规合一”要求的市县规划体系。
加强市县空间规划与省级空间规划的协同推进,明确两者开展“多规合一”的异同。由于市县和省域在空间范围、土地结构、开发基础、行政权限等方面存在较大差异,在推进“多规合一”方面既有共同的原则和要求,也有不同的重点和方法。市县空间规划作为最基础的空间规划层次,应将国家和省级空间规划的理念和任务落实到更加具体的空间单元甚至地块,更强调空间分区、边界和结构的精准性及空间管控措施的可操作性,为省级空间规划提供细化、动态的空间支撑。
加快相关部门的规划职能和机构人员调整,理顺“多规合一”的体制机制。目前,应强化多数试点市县成立的“多规合一”领导小组及其办公室的职能,提高其独立决策、科学决策水平。支持有条件的市县成立空间规划委员会或国土规划委员会,整合原来分散在发改、国土、住建、环保等部门的规划职能和人员。切实发挥人大、政协的监督作用,充分利用各种新媒体,规范公示、听证、专家咨询等程序,营造有利于“多规合一”的社会氛围。
推动相关法律法规修订和“多规合一”专门立法,强化“多规合一”法制保障。推动修订土地管理法关于土地利用规划、城乡规划法关于城乡规划、环境保护法关于生态环境保护规划的相关表述,明确按照“多规合一”的要求编制统一的空间规划或经济社会发展总体规划,并明确国土、住建、环保部门对于“多规合一”要求下空间规划的职责分工。推动省和设区市出台关于“多规合一”的专门法规、条例或办法,明确“多规合一”的原则、目标、标准和主体等要求,统筹协调各类空间性规划及其主管部门的职能整合,增强“多规合一”的权威性和严肃性。国家应加快出台“发展规划法”,形成省级和市县空间规划“多规合一”相关法律基本条文,明确市县经济社会发展总体规划的重点和方法,为“多规合一”提供根本性法律保障。(作者系中国宏观经济研究院科研管理部研究员)
推进规划体系改革、实施多规合一试点,有利于形成“一本规划、一张蓝图”的良好局面,但现实中由于规划期限不同、层级不同、审批主体不同、法律依据不同等问题,“把多本规划合为一本”仍面临许多现实困难。
1月中旬,山东省政府网站发布消息,山东将启动市县“多规合一”试点,在山东多地探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”。
从全国来看,自从2014年展开试点工作以来,“多规合一”理念已日益被社会各界接受,各地探索了很多有益的做法,但也存在一些需要克服的困难。这主要包括如下几个方面:
规划的期限长短不同,使不同规划相关指标的目标控制不相吻合。土地管理法实施条例明确土地利用总体规划的规划期限一般为15年,《城乡规划法》明确城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年,近期建设规划的规划期限为5年,各级政府制定的生态环境保护规划和经济社会发展规划的规划期限一般为5年。这四类规划根据相关法律和各自特点规划期限长短不一,具有一定合理性,但存在土地利用、城镇规模、生态环保、经济总量等主要指标的目标安排和重点不匹配、不支撑问题。
规划的层次体系不同,导致规划融合的尺度和层面难以统一把握。城乡规划类型和层次多样,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划进一步分为控制性详细规划和修建性详细规划；城市、县、镇人民政府根据上述规划制定近期建设规划。土地利用总体规划通过制订土地利用年度计划逐年实施,经济社会发展规划通过制订年度经济社会发展计划草案逐年实施,生态环境保护规划则作为经济社会发展规划的一个专项规划来推进实施。规划的类型、层次和体系不同,具体在哪个层面融合,不同层面规划融合的重点和方法又如何确定,有无可能或是否需要统一明确各规划的融合层面,直接影响“多规合一”效能的发挥。
规划的审批要求不同,不利于规划融合的流程规范和效率提高。《土地管理法》要求,不同等级行政单元的土地利用总体规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府批准。城乡规划法要求,不同等级行政单元的各类城乡规划须分别上报国务院、省(自治区、直辖市)人民政府、设区市(自治州)人民政府、县人民政府批准或备案,有的还须报本级人大常委会批准或备案。生态环境保护规划一般由本级人民政府批准实施,经济社会发展规划则由本级人民代表大会批准实施。不同规划的审批主体、环节流程和行政等级要求各不相同,进一步加大了“多规合一”的复杂性。
规划的法律保障不同,影响规划融合的权威性和稳定性。土地利用规划以土地管理法为依据,城乡规划以城乡规划法为依据,生态环境保护规划以环境保护法为依据,经济社会发展规划没有专门明确的法律作为依据,只是延续了各级党委建议各级政府编制的传统做法。法律依据不同导致各类规划在实施、监督和评估等环节的法律解释和保障程度不同,特别是规划实施产生矛盾时各自强调自身的法律依据,维护各自规划的技术规范、程序环节和部门职能,且仍存在有法不依、执法不严的共性现象,这些都不利于“多规合一”的持续稳定推进。
针对市县“多规合一”试点工作中出现的新情况和新问题,应坚持问题导向和目标导向并重、近期举措和中长期策略兼顾,采取有效的对策措施,确保市县“多规合一”的持续稳步推进。笔者认为,今后应做好如下几方面的工作:
明确“一本规划、一张蓝图”成果要件构成,规范“多规合一”规划体系。市县“多规合一”提出要形成“一本规划、一张蓝图”,但没有对规划的详细程度、蓝图的细致程度提出明确要求。考虑到市县规划的精细性和操作性要求,“一本规划、一张蓝图”很难囊括原有各类规划的所有要素和细致度,需要明确“一本规划、一张蓝图”的要件构成,包括规划附件和说明、规划细则、总图之外的专门要素图、分类分项图等。这就需要明确市县规划体系改革调整的原则和标准,促进形成符合“多规合一”要求的市县规划体系。
加强市县空间规划与省级空间规划的协同推进,明确两者开展“多规合一”的异同。由于市县和省域在空间范围、土地结构、开发基础、行政权限等方面存在较大差异,在推进“多规合一”方面既有共同的原则和要求,也有不同的重点和方法。市县空间规划作为最基础的空间规划层次,应将国家和省级空间规划的理念和任务落实到更加具体的空间单元甚至地块,更强调空间分区、边界和结构的精准性及空间管控措施的可操作性,为省级空间规划提供细化、动态的空间支撑。
加快相关部门的规划职能和机构人员调整,理顺“多规合一”的体制机制。目前,应强化多数试点市县成立的“多规合一”领导小组及其办公室的职能,提高其独立决策、科学决策水平。支持有条件的市县成立空间规划委员会或国土规划委员会,整合原来分散在发改、国土、住建、环保等部门的规划职能和人员。切实发挥人大、政协的监督作用,充分利用各种新媒体,规范公示、听证、专家咨询等程序,营造有利于“多规合一”的社会氛围。
推动相关法律法规修订和“多规合一”专门立法,强化“多规合一”法制保障。推动修订土地管理法关于土地利用规划、城乡规划法关于城乡规划、环境保护法关于生态环境保护规划的相关表述,明确按照“多规合一”的要求编制统一的空间规划或经济社会发展总体规划,并明确国土、住建、环保部门对于“多规合一”要求下空间规划的职责分工。推动省和设区市出台关于“多规合一”的专门法规、条例或办法,明确“多规合一”的原则、目标、标准和主体等要求,统筹协调各类空间性规划及其主管部门的职能整合,增强“多规合一”的权威性和严肃性。国家应加快出台“发展规划法”,形成省级和市县空间规划“多规合一”相关法律基本条文,明确市县经济社会发展总体规划的重点和方法,为“多规合一”提供根本性法律保障。(作者系中国宏观经济研究院科研管理部研究员)