□ 张 磊
境外追逃已成为我国反腐“第二战场”。然而,与潜逃境外的犯罪嫌疑人和流往境外的巨额资金相比,我们还有很长的路要走。海外追逃追赃,难在哪儿?
今年以来,我国掀起了前所未有的境外追逃追赃风暴,7月22日,公安部部署代号为“猎狐2014”的行动,集中开展缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。在国际社会上,澳大利亚、亚太经合组织等国家和国际组织也都表态愿意与中国合作开展境外追逃追赃工作。海外已经不再是贪官的“避罪天堂”。
我国腐败犯罪分子携款外逃最早发生在20世纪80年代初。近30年来,腐败分子通过洗钱渠道将巨额资金汇出境外,准备护照,先将家属转移境外,然后自己择机潜逃境外,已经逐步成为是腐败犯罪的经典公式。针对这种局面,近年来我国加强境外追逃追赃工作机制,取得了赖昌星遣返案、中国银行开平支行案、胡星劝返案、高山劝返案等一系列成功案例,追回了大量涉案腐败犯罪资产。不过我们也应当认识到,与潜逃境外的犯罪嫌疑人和流往境外的巨额资金相比,我们还有很长的路要走。那么,境外追逃追赃,究竟难在哪儿?
境外追逃追赃难,主要是因为我国与西方发达国家在政治制度、文化传统、价值观念特别是法律体系上存在较大差异。如到目前为止,我国虽然已经同38个国家签订了双边引渡条约,与51个国家签订了刑事司法协助类条约,但是,与作为腐败分子主要潜逃国家的美国、加拿大、澳大利亚等国家却尚未签订引渡条约。我国刑法虽然已经加快了废止和限制死刑的步伐,但是对于腐败犯罪还保留有死刑。另外,我国刑事法治建设虽然已经取得了良好成效,但是国际社会对我国的司法制度还存在一定偏见。因此,在追逃追赃实践中,我们就不可避免地受到条约前置主义、死刑不引渡原则、他国对我国刑事司法制度缺乏足够信任等因素的制约,使得我国大量的引渡或者遣返请求被对方搁置甚或拒绝,严重影响境外追逃追赃的效果。而且,境外追逃追赃成本高昂,境外工作经验缺乏,技术条件较为落后,对他国法律了解较少也都成为我们不可逾越的障碍。
相比于针对犯罪嫌疑人的境外追逃而言,针对犯罪赃款的境外追赃可能更为困难。因为虽然任何国家都不愿意本国成为他国犯罪分子的天堂,但是任何国家也都几乎不排斥他国资金的流入。对于赃物流入国来说,不论性质如何,从他国流入的巨额资金往往已经在本国经济建设中发挥了重要作用。赃款的追缴有可能造成资金流出国与流入国经济利益上的冲突,影响流入国引资形势的稳定,金融机构的信誉和其他经济利益。所以流入国很可能不那么情愿满足他国的追缴请求。另一方面,追缴赃物必然涉及到财物的转让、归属等民商法律关系,引起财物原所有人、现持有人以及第三人之间的利益冲突,这些冲突的解决需要法律依据。虽然我们在道义上可能处于优势,但是也必须受制于财物所在地国的民事法律规则和程序。
反思过去,是为了更好地应对未来。今年以来的一系列境外追逃追赃行动已经取得了一定的成效,截至10月10日,公安部“猎狐行动”已从40多个国家和地区抓获在逃境外经济犯罪嫌疑人128名。笔者认为,下一步,我们可以从以下一些方面全面开展我国的境外追逃追赃工作。
追人难,追赃更难,境外追逃与追赃工作应该并重。当前我国成功追逃的案例较多,但是追赃的成绩则不是十分突出。实践中追逃和追赃相辅相成,互相制约。特别是对于犯罪分子赃物的追缴,可以摧毁其在境外生活的物质基础,迫使其回国自首,或最终被强制遣送回国。另外防逃工作机制还应进一步健全,亡羊补牢不如严密防逃。我们应当健全防范腐败分子外逃的工作机制,建立动态在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库,完善公务人员个人重大事项报告、公示、审查制度,加强公务人员出国审批报备的监控力度,建立公务人员配偶子女移居海外、出国留学的报告和备案制度,严密防范犯罪嫌疑人外逃。切实利用违法所得特别没收程序。我国2012年新修订的刑事诉讼法典专门增设了违法所得特别没收程序,为依法没收潜逃境外或者因其他原因未到案犯罪分子的违法所得扫清了法律障碍。根据该程序,对于外逃贪官已经转移至境外的赃款赃物,可以在不对犯罪分子定罪的情况下没收其违法所得,使其和家人无法获得任何经济利益,加大境外追赃力度。另外,还需要开拓追逃追赃新途径。以追逃为例,当前我国追逃途径主要有引渡、非法移民遣返、异地追诉和劝返,其中后三者都是在无法引渡时根据实践需要开拓的引渡替代措施,事实证明这些替代措施对于成功追逃发挥了重要作用。同样,我们可以根据实践继续总结追逃的新途径,如我国虽然尚未和加拿大签订双边引渡条约,但是根据加拿大最新的《引渡法》,可以根据国际公约或者是个案协议制度开展引渡合作。这样,我们就可以考虑与加拿大根据《联合国反腐败公约》(中加都是缔约国),或者是通过特定协议的方式开展引渡合作,开辟境外追逃国际合作的新途径。
从国际合作的角度而言,我国的国际法治形象有待进一步改善。虽然我国刑事法治建设已经取得了较大成绩,但是部分西方国家依然存在犯罪嫌疑人一旦回国可能会遭受不公正待遇的疑虑。这其中虽然有很大的偏见成分,但不可否认,我国司法制度和对外宣传的确还存在一些不尽如人意的地方,需要进一步推进司法改革,加大同西方国家的宣传与交流,改善国际刑事法治形象。另外,死刑改革的步伐还应当加快,这有利于境外追逃追赃工作的开展。死刑改革,当前最为主要的是尽早废除非暴力犯罪特别是经济犯罪、腐败犯罪的死刑。这既是我国积极应对限制和废除死刑的国际趋势的必然要求,是我国现行死刑政策的体现。值得高兴的是,根据近日提交全国人大常委会审议的《刑法修正案九(草案)》,我们有可能在死刑改革的道路上再次迈出坚实步伐。在国际追赃实践中,资产分享已经成为通常做法。既然如此,我们就应当面对客观现实,结合我国国情逐步接受并建立合理的资产分享制度,积极与美国等西方国家签订资产分享协议,提高他国配合我国追赃的积极性,有针对性地解决追赃工作中的障碍。
(作者系北京师范大学刑事法律科学研究院副教授)
境外追逃已成为我国反腐“第二战场”。然而,与潜逃境外的犯罪嫌疑人和流往境外的巨额资金相比,我们还有很长的路要走。海外追逃追赃,难在哪儿?
今年以来,我国掀起了前所未有的境外追逃追赃风暴,7月22日,公安部部署代号为“猎狐2014”的行动,集中开展缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。在国际社会上,澳大利亚、亚太经合组织等国家和国际组织也都表态愿意与中国合作开展境外追逃追赃工作。海外已经不再是贪官的“避罪天堂”。
我国腐败犯罪分子携款外逃最早发生在20世纪80年代初。近30年来,腐败分子通过洗钱渠道将巨额资金汇出境外,准备护照,先将家属转移境外,然后自己择机潜逃境外,已经逐步成为是腐败犯罪的经典公式。针对这种局面,近年来我国加强境外追逃追赃工作机制,取得了赖昌星遣返案、中国银行开平支行案、胡星劝返案、高山劝返案等一系列成功案例,追回了大量涉案腐败犯罪资产。不过我们也应当认识到,与潜逃境外的犯罪嫌疑人和流往境外的巨额资金相比,我们还有很长的路要走。那么,境外追逃追赃,究竟难在哪儿?
境外追逃追赃难,主要是因为我国与西方发达国家在政治制度、文化传统、价值观念特别是法律体系上存在较大差异。如到目前为止,我国虽然已经同38个国家签订了双边引渡条约,与51个国家签订了刑事司法协助类条约,但是,与作为腐败分子主要潜逃国家的美国、加拿大、澳大利亚等国家却尚未签订引渡条约。我国刑法虽然已经加快了废止和限制死刑的步伐,但是对于腐败犯罪还保留有死刑。另外,我国刑事法治建设虽然已经取得了良好成效,但是国际社会对我国的司法制度还存在一定偏见。因此,在追逃追赃实践中,我们就不可避免地受到条约前置主义、死刑不引渡原则、他国对我国刑事司法制度缺乏足够信任等因素的制约,使得我国大量的引渡或者遣返请求被对方搁置甚或拒绝,严重影响境外追逃追赃的效果。而且,境外追逃追赃成本高昂,境外工作经验缺乏,技术条件较为落后,对他国法律了解较少也都成为我们不可逾越的障碍。
相比于针对犯罪嫌疑人的境外追逃而言,针对犯罪赃款的境外追赃可能更为困难。因为虽然任何国家都不愿意本国成为他国犯罪分子的天堂,但是任何国家也都几乎不排斥他国资金的流入。对于赃物流入国来说,不论性质如何,从他国流入的巨额资金往往已经在本国经济建设中发挥了重要作用。赃款的追缴有可能造成资金流出国与流入国经济利益上的冲突,影响流入国引资形势的稳定,金融机构的信誉和其他经济利益。所以流入国很可能不那么情愿满足他国的追缴请求。另一方面,追缴赃物必然涉及到财物的转让、归属等民商法律关系,引起财物原所有人、现持有人以及第三人之间的利益冲突,这些冲突的解决需要法律依据。虽然我们在道义上可能处于优势,但是也必须受制于财物所在地国的民事法律规则和程序。
反思过去,是为了更好地应对未来。今年以来的一系列境外追逃追赃行动已经取得了一定的成效,截至10月10日,公安部“猎狐行动”已从40多个国家和地区抓获在逃境外经济犯罪嫌疑人128名。笔者认为,下一步,我们可以从以下一些方面全面开展我国的境外追逃追赃工作。
追人难,追赃更难,境外追逃与追赃工作应该并重。当前我国成功追逃的案例较多,但是追赃的成绩则不是十分突出。实践中追逃和追赃相辅相成,互相制约。特别是对于犯罪分子赃物的追缴,可以摧毁其在境外生活的物质基础,迫使其回国自首,或最终被强制遣送回国。另外防逃工作机制还应进一步健全,亡羊补牢不如严密防逃。我们应当健全防范腐败分子外逃的工作机制,建立动态在逃职务犯罪嫌疑人信息数据库,完善公务人员个人重大事项报告、公示、审查制度,加强公务人员出国审批报备的监控力度,建立公务人员配偶子女移居海外、出国留学的报告和备案制度,严密防范犯罪嫌疑人外逃。切实利用违法所得特别没收程序。我国2012年新修订的刑事诉讼法典专门增设了违法所得特别没收程序,为依法没收潜逃境外或者因其他原因未到案犯罪分子的违法所得扫清了法律障碍。根据该程序,对于外逃贪官已经转移至境外的赃款赃物,可以在不对犯罪分子定罪的情况下没收其违法所得,使其和家人无法获得任何经济利益,加大境外追赃力度。另外,还需要开拓追逃追赃新途径。以追逃为例,当前我国追逃途径主要有引渡、非法移民遣返、异地追诉和劝返,其中后三者都是在无法引渡时根据实践需要开拓的引渡替代措施,事实证明这些替代措施对于成功追逃发挥了重要作用。同样,我们可以根据实践继续总结追逃的新途径,如我国虽然尚未和加拿大签订双边引渡条约,但是根据加拿大最新的《引渡法》,可以根据国际公约或者是个案协议制度开展引渡合作。这样,我们就可以考虑与加拿大根据《联合国反腐败公约》(中加都是缔约国),或者是通过特定协议的方式开展引渡合作,开辟境外追逃国际合作的新途径。
从国际合作的角度而言,我国的国际法治形象有待进一步改善。虽然我国刑事法治建设已经取得了较大成绩,但是部分西方国家依然存在犯罪嫌疑人一旦回国可能会遭受不公正待遇的疑虑。这其中虽然有很大的偏见成分,但不可否认,我国司法制度和对外宣传的确还存在一些不尽如人意的地方,需要进一步推进司法改革,加大同西方国家的宣传与交流,改善国际刑事法治形象。另外,死刑改革的步伐还应当加快,这有利于境外追逃追赃工作的开展。死刑改革,当前最为主要的是尽早废除非暴力犯罪特别是经济犯罪、腐败犯罪的死刑。这既是我国积极应对限制和废除死刑的国际趋势的必然要求,是我国现行死刑政策的体现。值得高兴的是,根据近日提交全国人大常委会审议的《刑法修正案九(草案)》,我们有可能在死刑改革的道路上再次迈出坚实步伐。在国际追赃实践中,资产分享已经成为通常做法。既然如此,我们就应当面对客观现实,结合我国国情逐步接受并建立合理的资产分享制度,积极与美国等西方国家签订资产分享协议,提高他国配合我国追赃的积极性,有针对性地解决追赃工作中的障碍。
(作者系北京师范大学刑事法律科学研究院副教授)