□ 阮 炜
冷战结束时,一部《历史的终结》让日裔美籍学者弗朗西斯·福山声名鹊起。在书中,福山提出了一个著名的观点:西方的自由民主制度代表了“历史的终结”,其他一切政治制度最终都会被西方制度所取代。但在近年来出版的《政治秩序的起源》(2011年)、《政治秩序和政治衰败》(今年9月)以及相关文章中,福山的观点发生了很大的转变,开始转而强调强政府、法制与民主问责,并以之作为自由民主政治秩序的三要素,从而再次成为了媒体和学界的焦点。
在福山看来,美国式的三权制衡体制正在变得越来越僵化,弊端越来越严重
熟悉福山思路的人知道,他是在中国崛起的大背景下,对西方主流的自由民主观念进行了反思,从而不再简单化地把自由民主当作绝对价值,而强调强政府、法制化和民主问责的重要性,甚至在强调三者缺一不可的同时,把国家建设、国家能力或强政府摆在首位。对于中国历史上和现时代的政治实践,他能抛弃俗见,不再用“极权专制”的标签来简单打发掉,即使这并不意味着他对所谓“西方民主普世性”的否定,仍难能可贵；在欧美媒体舆论一边倒的情况下,更需要勇气。
与此呼应的是,福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》(美国《外交事务》杂志2014年9/10号)一文以及《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》(2014年10月15日为推广其新书在约翰斯·霍普金斯大学所作的演讲)中,对美国民主的种种弊端进行了深入剖析和淋漓尽致地抨击。
在他看来,当年建国之父为了防止暴政、有效保卫个人权利,建立了复杂的三权互制系统,即两院制国会、可否决立法的法院、受国会和法院制约的总统。随着时间推移,这种体制越来越僵化,弊端越来越严重,美国政治制度因而日渐腐朽。
美国国会问题尤其严重。国会把持着太多立法权,制订了太多繁琐复杂的规则。其下设有多个委员会,而委员会之下又设有太多功能重叠的机构(及“计划”)。由于联邦政府各管理机构由不同的国会下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果是立法对行政造成太多掣肘。例如“按照近500项强制命令,五角大楼每年必须向国会报告各种事务,没完没了,费时费力”。凡此种种“削弱了政府的自主性”,使之“日渐臃肿、人浮于事”,“决策效率低下,成本高昂”。既然政府表现差劲,民众便不信任政府；民众越不信任政府,就越不愿增税。于是“政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终陷入恶性循环”,于是福山发出了美国政治“无路可走”的哀叹。
与政府决策效率低下相应的是,金融部门政出多头,有“美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局”等多个管理机构。由于这些机构分属国会各下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果导致不必要因而无效力的监管。2008年金融危机的爆发,充分说明多头“监管”之无效力,或者说监而无管；而在金融危机后要加强监管,同样困难重重。
福山还认为,1980年代民主党尚能控制国会,然进入1990年代后,民主共和两党对总统职位和参众两院的争夺越来越势均力敌,“轮流坐庄”已成常态。两党竞争日趋白热化,对竞选资金的传统管制被放开,“否决政治”大行其道,两党关系如“军备竞赛”,“礼让之风荡然无存”。两党在重大问题上既无法达成一致,立法势必严重受阻,于是2008年以来没有一份财政预算案一次性顺利走完国会程序,2013年的预算案僵局更造成了联邦政府关门的丑剧。不仅如此,两党在大部分州都巩固了各自的统治地位,通过重新划分选区而非尊重民意来确保本党候选人连任。如此这般,哪还谈得上代表性?
既然两党关系势同水火,分权制衡又对行政造成太多掣肘,越来越不能代表大多数人的利益,必然造成利益集团泛滥,代表资本利益的院外活动集团获得过度的话语权。结果便是:“最吸引国会注意力的利益集团并不是美国人民利益的集中体现,而是那些组织能力最强、最有钱(两者往往是同义词)的团体”。如此这般,那些未能组织起来、缺乏资金、缺乏教育的弱势群体怎能不成为受害者?如此这般,哪里还谈得上民主的代表性?哪里还能说民主体现人民的意志,保护人民的利益?因此福山欣然赞同这一判断:“美国民主的实际操作与‘民治、民有、民享’毫无干系”。
民主样式不是一种,而是多种；福山对新兴国家的民主并不悲观
尽管福山哀叹美国政治“无路可走”,但他并不认为美国文明正在衰落。美国仍十分优秀。但其最优秀之处并不在于政府,而在于“有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和公民社会”,况且美国经济在新技术开发、能源等方面仍然领先世界。所以,问题出在美国政府和特有的民主样式。很明显,在强政府与法治化、问责制的结合方面,美国的三权互制逊于议会制国家。原因不是别的,正是过度分权。
恰成对照的是,在英国式议会制中,“法院不会如此频繁地干预政府；政府派遣机构也比较少；立法工作的连续性较高；受到利益集团的影响较小”。英国民主因采用简单多数选举制,通常是执政党稳占议会多数票,或两党联合执政,这样就大大减少了政党恶斗的机会。结果是“只有一个单一的、全能的立法机关——没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。”事实上,英国议会权力相当大,大到有“极权”的名声,不仅具有立法、监督政府和决定财政预算等权力,甚至有组织或解散政府的权力,这对美国人来说很难想象。在美国,国会、法院和总统三种权力中任何一种都可成为另一种的障碍,结果成事不足,败事有余。
可议会权力如此之大,英国制度还是不是民主?当然是。福山认为英国式议会制虽倾向于权力集中,根本上却仍是民主制。因为最重要的民主问责形式——普选——发挥着关键的政治功能。政府或表现不好,但主权在民,选民拥有把政府选下去的关键权力；不信任票超过一定比例,甚至首相任期未满也会被赶下台。这说明“英国政府更注重呈现在选民面前的整体表现,而非特定利益集团或游说公司的诉求。”
很清楚,福山对美国政治体制虽然极度失望,却并不等于对民主本身失望。他也不认为“存在着世界性的民主衰落或民主危机的问题”。美国民主固然问题重重,但毕竟还有英国、德国、荷兰、丹麦、瑞典、挪威等运作良好的民主国家。美国之所以运转不良,是因劣质民主或坏民主。英、德、瑞等国之所以运作良好,是因优质民主或好民主。
既然对三权互制式的美国民主和议会“集权”式的英国民主作了明确区分,且毫不含糊地抑美扬英,福山的民主样式便不可能只是一种,而是多种。甚至除了欧美民主,还有其他民主样式。他对撒哈拉以南的非洲“民主”虽然并不待见,但对新兴国家的民主却并不悲观,即使认为这些民主远未达到英式民主的标准。
虽然在中国问题上选择了回避,但福山对民主含义的新界定以及强政府、法治化和民主问责的三要素理论,已经完全可以用来描述中国已然取得的成绩,以及正在为之奋斗的方向
然对于中国政治体制,福山态度很复杂。中国的“强政府”,他几近盲目地推崇,认为这是悠久的帝国传统使然。法制?那当然很弱。至于中国的民主,或者说当代中国有没有民主,他三缄其口,不作判断,既不说无民主也不说有民主,哪怕仍是一种成长中的特殊样式的民主。这很可能是因为强政府、法治化和民主问责三者间存在深刻的关联性,或者说“强政府”以最起码的法治、最起码的民主为前提,三者毕竟缺一不可。
事实上中国不乏民主问责要素,尽管不同于西方的样式。如果没有,就根本不可能取得巨大的经济成就。福山不承认这一点,就把一种可能的民主样式排除在外了。为什么不能表现出鲍泰利那样的勇气,公开表示中国“可能是有史以来第一个通过一党制实现民主的国家”?应当承认,较之“历史的终结”时代,福山现在的民主观成熟多了。他明确否弃了三权互制,不再以之为标杆,而“公平、透明、自由,具备竞争性的选举,确保国家机器能回应公众利益,而不局限于精英或领导人的私人诉求”之语,更可视为一种实事求是、不乏包容性的界定,完全可用来描述中国已然取得的成绩,以及正在为之奋斗的方向。可是当他把英国议会民主树为榜样,把普选这种西方民主操作方式当作“普世尺度”时,其思想的局限性便暴露无遗了。这很可能把他的头脑锁闭起来,甚至可能与他对强政府的重视相矛盾。
福山没能看到,中国目前实施的中纪委巡视团反腐、纪检信息公开、政务信息公开、公共信息透明、党内问责、行政问责、制度性的舆情搜集、群众测评、拟提拔干部情况公示,以及可能施行的领导干部财产申报公开、有节制的竞争性公选等措施,也是制约公权力的方式,也可望实现公平、透明、自由,保证国家机器服务于人民利益,公权力受到约束。这也可视为民主,至少是能够产生民主效果的政治措施。
福山更没有下功夫解释这一极其重要的现代现象:在“二战”前好几百年里,强政府和民主化根本上讲是一个硬币的两面(暂且不论法治的极端重要性),不是非此即彼、有你无我,而是互为因果、相辅相成。从西欧来看,多个世纪以来市民经济地位的上升打破了封建社会的权力格局,17世纪“资产阶级革命”由此爆发。这本质上是一种民主革命,是经济力量大涨的中产阶级与王室贵族分享政治权力的革命,是其利益诉求的暴力表达。在英国,这就是克伦威尔领导的清教革命,最终确立了议会君主制,颁布了《权利法案》,以法律形式对王权进行明确限制。由此拉开了近代民主化的序幕,人类社会开始由传统君主制向现代民主制过渡。然而其后的历史表明,在长达几百年的时间里,英国的民主化进程不仅没有削弱政府权力,反而不断强化政府权力,提升国家能力。
事实上,现代民主决非某一个国家的伟大发明,而是一种历史必然,有深刻的经济、社会和智识背景,故在英国、荷兰出现后很快播散到整个西欧、美洲乃至全世界。而当民主化进程如火如荼之时,欧美各国都通过集中政府权力而强化了国家权威。观察研究民主政制的托克维尔注意到,民主化进程中的英国政府权力如此之大,以至于“国家就像单独一人在行动,可以随意把广大群众鼓动起来,将其全部权力集结和投放到所想指向的任何地方”；美国政府集权的水平也相当高,“高于欧洲以往任何一个君主国家。”同样,在法国大革命期间及之后,君主制时代即已形成的中央集权制不仅没有因革命而被削弱,反而得到巩固和加强。托克维尔说,“当人民在其内部摧毁贵族政治时,他们自然而然地奔向中央集权制……民主革命扫荡了旧制度的众多体制,却巩固了中央集权制”。
较之其他理论家,福山固然对中国政治史有更多的了解,却没能注意到这一根本事实:在反抗侵略和实现现代化的巨大压力下,清末以来中国的历史进程就像欧洲那样,一直处在集权和赋权的二重变奏中(按:“集权”指集中政府权力以提升国家能力,“赋权”指给予民众更多政治权利以提升其主人翁地位),这一进程至今仍远未结束。
事实上,现代中国一直处在民主化进程之中,现代中国民主也一直在向前推进。尽管许多应当节制的公权力亟待节制,民众参政水平亟待提高,但十一届三中全会以来,在确保政治秩序的前提下,人大、政协和党代表大会等民主建制形式之初具规模,各级权位终身制之根本废除,各级领导职位之和平更替,各级领导任职时间的制度性限制,中纪委极有力的反腐措施,凡此种种都说明民主在推进,国家在服务于人民的利益,公权力在受到越来越有效的节制。当前执政党正以历史上绝无仅有的力度强力反腐反贪,积极推进依法治党治军治国。福山的一个重要论点是,强政治、法治化和民主问责三者相互关联,缺一不可。这就像一只鼎的三足——若只有一足,或一足长,另两足短,鼎便不能稳立。依法治国和发展社会主义民主,正是要补足和强化强政府外的另外两足,如此进行下去,失衡的问题终将能够得到解决,好国家与好民主也会以一种中国特有的方式最终得以实现。
(作者系深圳大学教授)
冷战结束时,一部《历史的终结》让日裔美籍学者弗朗西斯·福山声名鹊起。在书中,福山提出了一个著名的观点:西方的自由民主制度代表了“历史的终结”,其他一切政治制度最终都会被西方制度所取代。但在近年来出版的《政治秩序的起源》(2011年)、《政治秩序和政治衰败》(今年9月)以及相关文章中,福山的观点发生了很大的转变,开始转而强调强政府、法制与民主问责,并以之作为自由民主政治秩序的三要素,从而再次成为了媒体和学界的焦点。
在福山看来,美国式的三权制衡体制正在变得越来越僵化,弊端越来越严重
熟悉福山思路的人知道,他是在中国崛起的大背景下,对西方主流的自由民主观念进行了反思,从而不再简单化地把自由民主当作绝对价值,而强调强政府、法制化和民主问责的重要性,甚至在强调三者缺一不可的同时,把国家建设、国家能力或强政府摆在首位。对于中国历史上和现时代的政治实践,他能抛弃俗见,不再用“极权专制”的标签来简单打发掉,即使这并不意味着他对所谓“西方民主普世性”的否定,仍难能可贵；在欧美媒体舆论一边倒的情况下,更需要勇气。
与此呼应的是,福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》(美国《外交事务》杂志2014年9/10号)一文以及《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》(2014年10月15日为推广其新书在约翰斯·霍普金斯大学所作的演讲)中,对美国民主的种种弊端进行了深入剖析和淋漓尽致地抨击。
在他看来,当年建国之父为了防止暴政、有效保卫个人权利,建立了复杂的三权互制系统,即两院制国会、可否决立法的法院、受国会和法院制约的总统。随着时间推移,这种体制越来越僵化,弊端越来越严重,美国政治制度因而日渐腐朽。
美国国会问题尤其严重。国会把持着太多立法权,制订了太多繁琐复杂的规则。其下设有多个委员会,而委员会之下又设有太多功能重叠的机构(及“计划”)。由于联邦政府各管理机构由不同的国会下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果是立法对行政造成太多掣肘。例如“按照近500项强制命令,五角大楼每年必须向国会报告各种事务,没完没了,费时费力”。凡此种种“削弱了政府的自主性”,使之“日渐臃肿、人浮于事”,“决策效率低下,成本高昂”。既然政府表现差劲,民众便不信任政府；民众越不信任政府,就越不愿增税。于是“政府财政捉襟见肘,也就不可能运转良好,最终陷入恶性循环”,于是福山发出了美国政治“无路可走”的哀叹。
与政府决策效率低下相应的是,金融部门政出多头,有“美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局”等多个管理机构。由于这些机构分属国会各下属委员会监管,而每个委员会又不愿放权,结果导致不必要因而无效力的监管。2008年金融危机的爆发,充分说明多头“监管”之无效力,或者说监而无管；而在金融危机后要加强监管,同样困难重重。
福山还认为,1980年代民主党尚能控制国会,然进入1990年代后,民主共和两党对总统职位和参众两院的争夺越来越势均力敌,“轮流坐庄”已成常态。两党竞争日趋白热化,对竞选资金的传统管制被放开,“否决政治”大行其道,两党关系如“军备竞赛”,“礼让之风荡然无存”。两党在重大问题上既无法达成一致,立法势必严重受阻,于是2008年以来没有一份财政预算案一次性顺利走完国会程序,2013年的预算案僵局更造成了联邦政府关门的丑剧。不仅如此,两党在大部分州都巩固了各自的统治地位,通过重新划分选区而非尊重民意来确保本党候选人连任。如此这般,哪还谈得上代表性?
既然两党关系势同水火,分权制衡又对行政造成太多掣肘,越来越不能代表大多数人的利益,必然造成利益集团泛滥,代表资本利益的院外活动集团获得过度的话语权。结果便是:“最吸引国会注意力的利益集团并不是美国人民利益的集中体现,而是那些组织能力最强、最有钱(两者往往是同义词)的团体”。如此这般,那些未能组织起来、缺乏资金、缺乏教育的弱势群体怎能不成为受害者?如此这般,哪里还谈得上民主的代表性?哪里还能说民主体现人民的意志,保护人民的利益?因此福山欣然赞同这一判断:“美国民主的实际操作与‘民治、民有、民享’毫无干系”。
民主样式不是一种,而是多种；福山对新兴国家的民主并不悲观
尽管福山哀叹美国政治“无路可走”,但他并不认为美国文明正在衰落。美国仍十分优秀。但其最优秀之处并不在于政府,而在于“有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和公民社会”,况且美国经济在新技术开发、能源等方面仍然领先世界。所以,问题出在美国政府和特有的民主样式。很明显,在强政府与法治化、问责制的结合方面,美国的三权互制逊于议会制国家。原因不是别的,正是过度分权。
恰成对照的是,在英国式议会制中,“法院不会如此频繁地干预政府；政府派遣机构也比较少；立法工作的连续性较高；受到利益集团的影响较小”。英国民主因采用简单多数选举制,通常是执政党稳占议会多数票,或两党联合执政,这样就大大减少了政党恶斗的机会。结果是“只有一个单一的、全能的立法机关——没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。”事实上,英国议会权力相当大,大到有“极权”的名声,不仅具有立法、监督政府和决定财政预算等权力,甚至有组织或解散政府的权力,这对美国人来说很难想象。在美国,国会、法院和总统三种权力中任何一种都可成为另一种的障碍,结果成事不足,败事有余。
可议会权力如此之大,英国制度还是不是民主?当然是。福山认为英国式议会制虽倾向于权力集中,根本上却仍是民主制。因为最重要的民主问责形式——普选——发挥着关键的政治功能。政府或表现不好,但主权在民,选民拥有把政府选下去的关键权力；不信任票超过一定比例,甚至首相任期未满也会被赶下台。这说明“英国政府更注重呈现在选民面前的整体表现,而非特定利益集团或游说公司的诉求。”
很清楚,福山对美国政治体制虽然极度失望,却并不等于对民主本身失望。他也不认为“存在着世界性的民主衰落或民主危机的问题”。美国民主固然问题重重,但毕竟还有英国、德国、荷兰、丹麦、瑞典、挪威等运作良好的民主国家。美国之所以运转不良,是因劣质民主或坏民主。英、德、瑞等国之所以运作良好,是因优质民主或好民主。
既然对三权互制式的美国民主和议会“集权”式的英国民主作了明确区分,且毫不含糊地抑美扬英,福山的民主样式便不可能只是一种,而是多种。甚至除了欧美民主,还有其他民主样式。他对撒哈拉以南的非洲“民主”虽然并不待见,但对新兴国家的民主却并不悲观,即使认为这些民主远未达到英式民主的标准。
虽然在中国问题上选择了回避,但福山对民主含义的新界定以及强政府、法治化和民主问责的三要素理论,已经完全可以用来描述中国已然取得的成绩,以及正在为之奋斗的方向
然对于中国政治体制,福山态度很复杂。中国的“强政府”,他几近盲目地推崇,认为这是悠久的帝国传统使然。法制?那当然很弱。至于中国的民主,或者说当代中国有没有民主,他三缄其口,不作判断,既不说无民主也不说有民主,哪怕仍是一种成长中的特殊样式的民主。这很可能是因为强政府、法治化和民主问责三者间存在深刻的关联性,或者说“强政府”以最起码的法治、最起码的民主为前提,三者毕竟缺一不可。
事实上中国不乏民主问责要素,尽管不同于西方的样式。如果没有,就根本不可能取得巨大的经济成就。福山不承认这一点,就把一种可能的民主样式排除在外了。为什么不能表现出鲍泰利那样的勇气,公开表示中国“可能是有史以来第一个通过一党制实现民主的国家”?应当承认,较之“历史的终结”时代,福山现在的民主观成熟多了。他明确否弃了三权互制,不再以之为标杆,而“公平、透明、自由,具备竞争性的选举,确保国家机器能回应公众利益,而不局限于精英或领导人的私人诉求”之语,更可视为一种实事求是、不乏包容性的界定,完全可用来描述中国已然取得的成绩,以及正在为之奋斗的方向。可是当他把英国议会民主树为榜样,把普选这种西方民主操作方式当作“普世尺度”时,其思想的局限性便暴露无遗了。这很可能把他的头脑锁闭起来,甚至可能与他对强政府的重视相矛盾。
福山没能看到,中国目前实施的中纪委巡视团反腐、纪检信息公开、政务信息公开、公共信息透明、党内问责、行政问责、制度性的舆情搜集、群众测评、拟提拔干部情况公示,以及可能施行的领导干部财产申报公开、有节制的竞争性公选等措施,也是制约公权力的方式,也可望实现公平、透明、自由,保证国家机器服务于人民利益,公权力受到约束。这也可视为民主,至少是能够产生民主效果的政治措施。
福山更没有下功夫解释这一极其重要的现代现象:在“二战”前好几百年里,强政府和民主化根本上讲是一个硬币的两面(暂且不论法治的极端重要性),不是非此即彼、有你无我,而是互为因果、相辅相成。从西欧来看,多个世纪以来市民经济地位的上升打破了封建社会的权力格局,17世纪“资产阶级革命”由此爆发。这本质上是一种民主革命,是经济力量大涨的中产阶级与王室贵族分享政治权力的革命,是其利益诉求的暴力表达。在英国,这就是克伦威尔领导的清教革命,最终确立了议会君主制,颁布了《权利法案》,以法律形式对王权进行明确限制。由此拉开了近代民主化的序幕,人类社会开始由传统君主制向现代民主制过渡。然而其后的历史表明,在长达几百年的时间里,英国的民主化进程不仅没有削弱政府权力,反而不断强化政府权力,提升国家能力。
事实上,现代民主决非某一个国家的伟大发明,而是一种历史必然,有深刻的经济、社会和智识背景,故在英国、荷兰出现后很快播散到整个西欧、美洲乃至全世界。而当民主化进程如火如荼之时,欧美各国都通过集中政府权力而强化了国家权威。观察研究民主政制的托克维尔注意到,民主化进程中的英国政府权力如此之大,以至于“国家就像单独一人在行动,可以随意把广大群众鼓动起来,将其全部权力集结和投放到所想指向的任何地方”；美国政府集权的水平也相当高,“高于欧洲以往任何一个君主国家。”同样,在法国大革命期间及之后,君主制时代即已形成的中央集权制不仅没有因革命而被削弱,反而得到巩固和加强。托克维尔说,“当人民在其内部摧毁贵族政治时,他们自然而然地奔向中央集权制……民主革命扫荡了旧制度的众多体制,却巩固了中央集权制”。
较之其他理论家,福山固然对中国政治史有更多的了解,却没能注意到这一根本事实:在反抗侵略和实现现代化的巨大压力下,清末以来中国的历史进程就像欧洲那样,一直处在集权和赋权的二重变奏中(按:“集权”指集中政府权力以提升国家能力,“赋权”指给予民众更多政治权利以提升其主人翁地位),这一进程至今仍远未结束。
事实上,现代中国一直处在民主化进程之中,现代中国民主也一直在向前推进。尽管许多应当节制的公权力亟待节制,民众参政水平亟待提高,但十一届三中全会以来,在确保政治秩序的前提下,人大、政协和党代表大会等民主建制形式之初具规模,各级权位终身制之根本废除,各级领导职位之和平更替,各级领导任职时间的制度性限制,中纪委极有力的反腐措施,凡此种种都说明民主在推进,国家在服务于人民的利益,公权力在受到越来越有效的节制。当前执政党正以历史上绝无仅有的力度强力反腐反贪,积极推进依法治党治军治国。福山的一个重要论点是,强政治、法治化和民主问责三者相互关联,缺一不可。这就像一只鼎的三足——若只有一足,或一足长,另两足短,鼎便不能稳立。依法治国和发展社会主义民主,正是要补足和强化强政府外的另外两足,如此进行下去,失衡的问题终将能够得到解决,好国家与好民主也会以一种中国特有的方式最终得以实现。
(作者系深圳大学教授)