近年来，省委、省政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从山东实际出发，确定并大力实施“山东半岛蓝色经济区”、“黄河三角洲高效生态经济区”、“胶东半岛高端产业聚集区”、“鲁南临港产业带”等重点区域带动战略，推动全省经济社会发展取得了显著成绩。但土地资源紧缺愈来愈成为制约我省经济社会发展特别是城市发展的一个重要因素，迫切需要解决。２００７年，省政府、省军区提出“两建同步”（即人防建设与城市建设同步协调发展）战略以来，全省人防建设蓬勃发展，城市地下空间开发利用成效显著，为城市向地下发展提供了丰富的实践经验。为此，我们认为应当高度重视地下空间开发利用，确立“地下山东”发展战略，形成“陆上山东”、“海上山东”、“地下山东”三位一体协调发展的战略格局，推动我省经济社会又好又快发展。
一、开发利用地下空间建设“地下山东”具有重大战略意义
（一）开发利用地下空间，是人类社会发展的必然趋势，是科学发展的必然选择。人类社会发展空间由地面向地下延伸，向地下要土地、要空间，增加地面绿化率，是全世界发展的必然趋势。地下空间开发利用作为解决人口、资源、环境三大危机的重要举措，越来越引起高度重视。生态学家认为，开发利用地下空间可以使更多的地面种植树木、修建公园，恢复大自然的本来面目；能源学家认为，地下建筑冬暖夏凉，可以减少暖气冷气设备耗能，节省石油、煤炭等矿藏能源；地质建筑学家认为，地下建筑抗震性比地面建筑好；医务工作者认为，地下医院更有利于病人的伤口愈合，并给病人创造更好的安静舒适环境；军事学家认为，地下对于空袭和核爆炸有很好的防护作用，有利于保存有生力量。联合国自然资源委员会已把地下空间确定为人类重要的自然资源。１９９１年在东京召开的地下空间国际学术会议通过的《东京宣言》提出，２１世纪是人类地下空间开发利用的世纪，并预测２１世纪末将有１／３的世界人口生活在地下空间。目前，发达国家都非常重视地下空间开发利用，兴起了“地下热”，凭借雄厚的经济实力、先进的科学技术，不断兴建大规模的地下城，从以前主要利用地下２０米左右空间，逐步向利用地下１００米以内空间发展。我国的许多大城市也逐步兴起了开发利用地下空间的热潮。
（二）开发利用地下空间，是解决土地资源紧缺的迫切要求。我省是人口大省，在１５．７万平方公里的土地上，生活了９５００多万人，人口密度大，人均占有土地资源较少。全省土地面积占全国的１．６％，人均２．５２亩，仅为全国人均水平的１６．６％。早在２０００年，我省土地人口承载量已处于临界状态，比其他省提前了５－１０年。更为严重的是，随着我省人口的增长、经济社会的快速发展和城镇化进程的进一步加快，对建设用地的需求将持续增大。一方面，城市规划区和建成区迅速膨胀，另一方面，国家为了保护耕地，对土地资源利用实行最严格的控制政策。这样，土地资源严重不足将成为制约我省经济社会发展的瓶颈，必须另寻出路。而集约节约利用土地、科学合理地开发利用城市地下空间，开拓新的生存和发展空间，就成为必然的选择。全省目前每年报建人防工程面积近６００万平方米，相当于节省了同等面积的建设用地。如果实施“地下山东”战略，切实做到人防建设与城市建设同步发展，那么还有更大的潜力。目前我省每年争取国家下达新增建设用地指标加上盘活存量建设用地共约２．５万公顷，可开发利用的地下空间资源为１万公顷，相当于增加了１５万亩建设用地。
（三）开发利用地下空间，有利于战时和重大自然灾害时保护城市居民的生命和财产安全。地下空间开发利用兼顾人防要求，在不增加太大投资的情况下，就能发挥平时与战时的双重防护功能，为公民提供安全的防护场所。战时公民转入地下，可以有效地防护敌人空袭兵器的杀伤破坏，平时也可以作为紧急避难场所。各种地下防护工程均具有抗震功能。１９７６年唐山发生特大地震，地面建筑一片废墟，而地下防护工程完好率为９１％，受损的工程也只是出现裂缝和墙皮脱落，在地下的人员无一伤亡，设备物资基本无损。汶川大地震，四川省共有１．２万平方米的人防工程受损，仅占全省人防工程总量的３％，且损坏程度仅限于吊顶震落、通风管道震裂、消防设备震坏等，主体工程均保持完好。人防工程还具有防暴雨水灾的功能，２００７年“７·１８”济南特大暴雨，由于具有完善的口部防护设施和排水系统，市区人防工程无一出现安全事故。可见，大力开发城市地下空间，能够有效地增强城市抗毁能力，无论战时还是平时遇有突发事件，作为避难场所可以有效地为市民撑起保护伞。如果在城市建设中不注意开发利用地下空间，遇到紧急情况时，城市居民将无处藏身，造成人民群众极大的心理恐慌和生命财产损失。
（四）开发利用地下空间，能够为建设经济文化强省做出积极贡献。开发利用地下空间，首先具有投资拉动经济增长的作用。２０１０年，全省人防工程竣工面积１４１万平方米，按照每平方米开发成本５０００元计算，投资规模为７０．５亿元，为经济发展起到了积极的推动作用。其次，在繁荣发展服务业方面大有作为。全省有２６０万平方米人防工程作为商业、餐饮等服务业经营场所，提供就业岗位１３万多个。第三，在参与城市建设方面能够发挥重要作用。开发利用地下空间在获得开发权的同时，投资方往往要承担道路拓宽改造、广场和绿地建设、健身设施修建以及附属市政建设项目等任务，如济南市经十一路、英雄山广场、大众广场、槐荫广场，潍坊市风筝广场、济宁市太白路、临沂市银雀山公园等地下人防工程，均承担了部分城市建设任务，程度不同地缓解了城市公共设施建设的资金困难。
（五）开发利用地下空间，还具有缓解交通拥挤、减少城市大气污染、改善城市生态环境、方便城市人民生活的作用。大中城市交通难、行路难、停车难的问题较为普遍，而且越来越突出。近些年通过建设人防工程，全省已建有１０４１个地下停车场５８１万平方米，停车位１７．３万个，地下行人、行车过街通道２０个、２１万平方米，有效地缓解了“三难”问题。若能普遍实现行人、车辆交通地下立交和地下停车，“三难”问题将大大缓解，再加上地下铁路、商场、餐饮业、服务业、娱乐业的实施，不仅能够较好地解决“三难”，而且将有效解决城市大气和噪音污染，减少交通事故、改善城市生态环境、方便市民生活。
二、建设“地下山东”的有利条件
（一）我省已经具备大规模开发地下空间的经济实力。地下空间开发与国民经济发展密切相关，发达国家地下空间发展史表明，当人均产值达到５００美元时，即具备开发利用地下空间的条件和实力，超过３０００美元时则是开发利用的高潮。２０１０年底，我省人均国民生产总值达到６０００美元，具备了大规模开发利用地下空间的实力。
（二）我省在开发利用地下空间方面奠定了坚实的基础。近年来，全省人防系统经过深入探讨，充分认识到“两建同步”是增强城市抗毁能力、扩大城市发展空间、提供避灾避难场所的必由之路，是人民政府、责任政府必须履行的重要职责，必须紧紧抓住城镇化进程加快的机遇，千方百计推动人防建设与城市建设同步协调发展。在统一思想的基础上，省政府确定了大力实施“两建同步”战略。２００８年，在８个城市开展了“两建同步”试点工作。２００８年１２月，省政府、省军区在潍坊召开了试点工作现场会，总结推广试点经验。之后，在全省大力推广“两建同步”试点经验。在推广中，一是抓规划编制。要求在规划地上建设时必先搞好人防工程建设规划和地下空间开发利用规划，并纳入城市总体规划。目前，１７市中已有１６个市完成新一轮人防工程规划修编并经市政府批准；１５个市完成地下空间开发利用规划编制工作，其中１３个市已经市政府批准；９１个县（市）中已有８１个完成人防工程规划修编。另外，全省编制了２００多个片区人防工程修建性详细规划。二是推行报建联审制度。各级人防部门积极与规划、建设、房产、消防等部门协调，把结建防空地下室审批纳入城市建设审批流程。这一制度的实施有力地推动了结建工作。全省报建防空地下室面积迅猛增长，２００７年２８７万平方米，２００８年４００万平方米，２００９年在世界金融危机影响下仍达到３５４万平方米，２０１０年５５８．５万平方米。三是坚持以建为主。只要不是因地质原因不能建的一律要求依法搞好结建，使缴费面积与结建面积之比大幅降低，“十五”末为７：３，２００８年以来为２：８左右。“十一五”期间全省新增防空地下室面积６４５万平方米，是“十五”期间３４５万平方米的１．９倍。四是调动社会力量建设人防工程。首先，深化人防产权制度改革，打破人防融资瓶颈制约。与省财政厅联合下发了《山东省人防国有战备固定资产管理暂行办法》，明确规定依法结建的防空地下室产权归国家所有，法定义务外建设的人防工程产权归投资者所有，为开发商投资建设单建人防工程开通了道路。其次，放开人防建设市场，营造社会共建格局。坚持“放活社建、控制自建”，凡是不涉及国家秘密、具有经营效益、社会力量愿意投资的单建式人防工程，人防部门主动让给社会力量投资建设。再次，搭建融资平台，解决人防建设融资难的问题。省人防办通过招商引资，注册成立了山东宗圣人防工程投资有限公司，目前已融资５０亿元，正在多个城市开发建设人防工程项目。潍坊市成立了城市三维空间投资有限公司，２００８年融资７亿多元，２００９年融资５亿多元，在开发利用地下空间方面发挥了积极作用。第四，充分利用政府招商平台，加大招商引资力度。２０１０年５月，我们组织全省人防系统赴香港参加了２０１０（香港）山东经贸周活动，与外商签约地下空间开发合作项目２３个，总建筑面积１３０万平方米，总投资额１３．６亿美元。今年参加的香港经贸周活动，签约的人防工程７５个、２１３万平方米、１３５亿元。近几年来，通过一系列措施，全省利用社会资金投资建设人防地下工程增长势头较猛，增长幅度均在５０％以上。目前，全省人防系统在地下空间规划、开发、建设、管理等方面积累了丰富的经验，为实施“地下山东”战略打下了坚实的基础。
（三）外省市对开发利用地下空间经过积极探索取得的成功经验值得借鉴。一是在地下空间规划方面，北京、上海、深圳、南京、杭州等近２０个大城市编制了城市地下空间规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为科学合理开发利用地下空间奠定了基础。二是在地下空间产权管理方面，２００６年６月上海市政府颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，湖南、深圳、沈阳等相继明确了地下空间产权。三是在地下空间使用权出让方面，２００５年深圳市首次对地下空间开发项目用地进行了拍卖，２００６年南京市发布国有土地使用权出让公告，参照地上土地出让的原则对两宗地下空间项目用地进行挂牌出让。四是在地下空间开发利用管理政策研究方面，２００８年７月２３日深圳市政府发布了《地下空间开发利用暂行办法》，明确了规划、国土、房产、人防、建设等部门的职责，地下空间规划的制定、实施和地下建设用地使用权取得，地下空间的工程建设和使用等内容。辽宁省葫芦岛市、本溪市均出台了地下空间开发利用管理规定。五是在完善地下空间管理体制机制方面，上海市人防办承担地下空间综合管理职责，统筹协调全市地下空间规划、建设和管理工作，市、区（县）均建立了地下空间管理联席会议制度，明确了议事规程、工作制度和成员单位的职责分工，联席会议办公室设在人防办。
（四）我省正面临着社会资金由房地产开发转入地下空间开发的趋势。当前，中央对房地产开发市场的监管和对房价、地价的调控不断升级，房地产开发商获得土地越来越难。在这种情况下，大批开发商开始转向地下空间开发。作为中国最大的地下商城开发运营商，人和商业提出了３年开发１０００万平方米地下商业空间的目标。山东宗圣人防工程投资公司确定每年在山东开发４０万平方米地下空间。目前，我省不少城市出现了开发商竞相投标地下空间开发权的局面。这为充分利用社会资金建设“地下山东”提供了很好的机遇。
（五）各级党政军领导对地下空间开发利用越来越重视。近年来，我们通过大力实施“两建同步”战略，大大加快了人防建设与城市建设同步协调发展的步伐，有力地促进了城市地下空间开发利用。特别是２００９年以来，我们提出了“规范结建、放活社建、控制自建、强制兼顾”的人防工程建设总要求，并大力推进人防社会化，大力度开展招商引资工作，在利用社会资金开发利用城市地下空间方面取得了较大突破。我省的做法，得到了国家人防办的充分肯定和大力推广。同时，大型人防工程提高了城市的形象和品位，承担城市道路、广场、绿地建设任务缓解了财政资金困难问题，人防系统招商引资工作取得了显著成效，都进一步引起各级领导的重视。特别是人防工程建设采用逆作法施工技术成熟，大大缩短了地面恢复的工期，打消了党政领导怕影响市区交通的顾虑。今年，德州市政府行文明确地下德州建设的实施意见，其他市、县的领导也都对充分利用城市地下空间资源越来越重视，这为建设“地下山东”奠定了基础。
三、建设“地下山东”的对策
（一）建立全省地下空间开发利用工作体系。开发利用地下空间，建设“地下山东”，是一项涉及面广、要求高的系统工程。规模、系统、综合地进行城市地下空间开发，必须建立高效、协调、有力的工作体系和领导机构。建议依托城建规划管理体制，成立高层次的决策和指挥协调机构，负责制定城市地下空间开发利用发展战略，集中管理和指导城市地下空间开发利用。同时，依据中央有关规定，参照外地成功做法，应明确人防部门为地下空间开发利用的综合协调部门。
（二）编制全省地下空间中长期规划。按照“地下山东”建设的要求，在完善各地地下空间开发利用规划的基础上，研究编制全省地下空间开发利用的中长期规划，并以此为依据审查批准和监督管理相关规划及规划的实施。
（三）制定地下空间开发利用政策。政策法规和技术标准，对开发利用地下空间至关重要。建议根据《中华人民共和国人民防空法》、建设部《城市地下空间开发利用管理规定》，借鉴外省市经验，研究制定我省地下空间开发利用的政策规定，对地下空间的管理体制、运行机制进行明确，对地下空间使用权及地下工程产权归属、地下空间使用权出让等问题予以科学界定。同时，制定地下空间开发利用的有关技术规范。还应对１９８９年８月１４日济南军区、山东省政府、河南省政府发布的《人防建设与城市建设相结合实施办法》进行修改完善，明确“规范结建，控制自建，放活社建，强制兼顾”的政策措施，作为地下空间开发利用的重要依据。
编者按 “十一五”期间，全省人防建设在各级党委、政府和军事机关的正确领导下，坚持以“准军事化”建设为总抓手，以“两防一体”、“两建同步”为主攻点，以“战时能力强、平时作为大”为总目标，充分利用社会资源发展人防事业，充分利用人防资源服务经济社会发展，取得了可喜的成效。为深入贯彻落实第六次全国人民防空会议精神，推进全省人民防空事业健康快速发展，全面完成“十二五”人防建设任务，省人防办自今年１０月１８日起开设《新时期人防建设论坛》栏目，将陆续刊发加强新时期人防建设的署名文章，引导社会舆论，使社会各界充分认识到“人民防空是国防的重要组成部分、是国民经济和社会发展的重要方面、是现代城市建设的重要内容、是利国利民的社会公益事业”，具有战备、社会、经济“三个效益”，以赢得人们对新时期人民防空事业的广泛关注和支持。
